Zbyt łatwo być pracownikiem państwowym

Nasz tekst z 22 października "Relikt PRL obowiązuje, i to w kluczowych instytucjach" spotkał sie z bardzo dużym zainteresowaniem czytelników. Dziś kontynuujemy temat, wskazując inne słabości przestarzałej ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 269 ze zm.).

Bez jasnych kryteriów

Analiza przepisów tej pragmatyki wskazuje, że w obecnym brzmieniu znacznie odbiega od regulacji przyjętych w ustawach z 21 listopada 2008 r.: o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1111) oraz o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458 ze zm.). Nie ma zaś racjonalnego uzasadnienia zróżnicowanie statusu urzędników zatrudnionych w administracji publicznej.

Podstawowym standardem zatrudnienia w administracji publicznej powinien być otwarty i konkurencyjny nabór. Dzięki temu możliwe jest zapewnienie profesjonalnych kadr urzędniczych. Podstawowym kryterium naboru powinna być bowiem fachowość. Przyjęcie takich rozwiązań jest też wyrazem przestrzegania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej, przewidzianej w art. 60 ustawy zasadniczej. Stanowi ona, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Podstawowym kryterium naboru jest fachowość. Jawny mechanizm rekrutacji ma też zapobiegać zjawiskom korupcyjnym, patologicznym i kryminogennym (poplecznictwo, kumoterstwo, protekcjonizm). Pragmatyka urzędników państwowych nie przewiduje takiej procedury.

- W efekcie istnieje spora grupa stanowisk urzędniczych obsadzanych na zasadach zupełnie dyskrecjonalnych, podległa bezpośrednio każdoczesnej władzy politycznej i wolna od ograniczeń nakładanych na innych urzędników przez wzgląd na interes publiczny - wskazuje dr Stefan Płażek, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego UJ, radca prawny.

Nie ma realnych sankcji

Brak regulacji dotyczących otwartego i konkurencyjnego naboru to nie jedyny zarzut pod adresem ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Kompleksowe porównanie rozwiązań prawnych określających status pracowników administracji publicznej pozwala na formułowanie długiej listy zastrzeżeń.

- Ustawa pozwala konserwować pewną liczbę stosunków pracy z mianowania, wprawdzie już niedużą, ale dotyczącą osób wpływowych. Obecny kształt ustawy czyni te osoby praktycznie niemal całkowicie chronionymi przed zwolnieniem. Ponadto w odróżnieniu od innych pragmatyk służbowych ustawa nie zawiera wielu uciążliwych dla adresatów (choć pożytecznych dla interesu publicznego) wymogów. Dla przykładu nie przewiduje obowiązku składania oświadczeń o działalności gospodarczej, a ponadto stanowiska nią objęte nie podlegają tzw. ustawie kominowej. Zawiera wprawdzie zakaz wykonywania zajęć niekorzystnych dla obowiązków pracowniczych, lecz bez realnej sankcji za złamanie tego zakazu - dodaje dr Płażek.

Iluzoryczna ocena

Jednym z instrumentów kontroli jakości wypełniania obowiązków pracowniczych jest system ocen kwalifikacyjnych. Oceny te służą bowiem weryfikacji przydatności pracowników do pracy oraz decydują o możliwości awansowania pracownika w strukturze organizacyjnej urzędu. Negatywne noty mogą być przyczyną zwolnienia osoby z pracy bądź przeniesienia jej na inne, odpowiednie dla niej stanowisko.

Omawiana pragmatyka służbowa przewiduje dokonywanie ocen kwalifikacyjnych wyłącznie w stosunku do pracowników mianowanych. Ta podstawa zatrudnienia urzędników państwowych nie obowiązuje jednak od 21 stycznia 1995 r. Zresztą przyjęte kryteria oceny kwalifikacyjnej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 8 listopada 1982 r. w sprawie aplikacji administracyjnej oraz ocen kwalifikacyjnych urzędników państwowych (Dz.U nr 39, poz. 258), tj. postawa obywatelską pracownika socjalistycznej administracji oraz przestrzeganie zasad praworządności socjalistycznej i sprawiedliwości społecznej, pozwalają wątpić, czy jest ona w ogóle dokonywana. Takiego zdania jest też Stefan Płażek, który twierdzi, że nie funkcjonują już w praktyce oceny okresowe.

Propozycje rozwiązań

Potrzebna jest nowa regulacja, która byłaby spójna z rozwiązaniami przyjętymi w innych ustawach dotyczących urzędników administracji. Ze względu na stosunkowo niewielką liczbę pracowników urzędów państwowych można by ich włączyć do korpusu służby cywilnej. Zdaniem Stefana Płażka nie jest to raczej możliwe, ponieważ stanowiska te mają różny charakter i miejsce w hierarchii służbowej.

- Można by natomiast pomyśleć o zabiegu minimalnym, tak, jak uczyniono np. z pracownikami sądów i prokuratury lub z pracownikami ZUS, tj. uporządkowaniu podstawy prawnej zatrudnienia (wyłącznie umowa o pracę), ustanowieniu otwartego naboru, wymogów kwalifikacyjnych, przyzwoitych ocen okresowych, przepisów antykorupcyjnych i systemu realnych sankcji za ich niedochowywanie. Taki zabieg przynajmniej utrudniłby nieco rozdawnictwo stanowisk państwowych oraz uporządkowałby kwestie aksjologiczne w tej grupie - wskazuje ekspert.

Wątpliwa etyka

Każdy urzędnik powinien wykonywać swoje obowiązki zgodnie z prawem. Oprócz tego musi kierować się w pracy powszechnie uznawanymi wartościami i standardami etycznymi. Standardy postępowania urzędników (tak jak przedstawicieli innych profesji, np. adwokatów, aptekarzy, lekarzy itp.) powinny być wyznaczone przez kodeks etyczny. Akt ten ma pomagać urzędnikom w rozwiązywaniu dylematów etycznych, z jakimi spotykają się w pracy. Może także zapobiegać korupcji poprzez zwrócenie uwagi pracowników na postępowanie, które może być wykroczeniem lub może być tak postrzegane przez innych. Na przykład kodeks postępowania może zawierać zasady rozwiązywania konfliktów interesów, reagowania na oferty prezentów lub korzyści oraz sposobu postępowania w sytuacji zaistnienia przypadku korupcji. Taki akt w stosunku do urzędników administracji rządowej wydał premier. Chodzi o zarządzenie nr 70 z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (M.P. nr 93, poz. 953). Kwestie etyki urzędnika państwowego nie zostały uregulowane. Nie można przecież uznać za obowiązujący Kodeksu etycznego urzędnika państwowego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, na który powołuje się par. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 listopada 1982 r. Zgodnie z tym paragrafem w toku dokonywania oceny kwalifikacyjnej bierze się również pod uwagę przestrzeganie zasad określonych w "Kodeksie etycznym urzędnika państwowego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej", który nawiązuje do etyki marksizmu.

Leszek Jaworski

 dgp@infor.pl