Obowiązki na kolejnych etapach ogłaszania prawa powinna regulować ustawa

Nie tak dawno toczyły się dyskusje dotyczące spóźnionego ogłoszenia ustawy z 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób (Dz.U. z 2014 r. poz. 24). Teraz pojawiają się wątpliwości wokół - znów spóźnionej - publikacji ustawy z 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1328). Sytuacje te prowokują do istotnego pytania: czy proces ogłaszania aktów normatywnych wymaga poprawy?

Kto ogłasza

Zgodnie z art. 122 ust. 2 konstytucji po zakończeniu postępowania ustawodawczego prezydent podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Ogłoszenie ustawy jest warunkiem jej wejścia w życie (art. 88 ust. 1 konstytucji). Konstytucyjna formuła "zarządza ogłoszenie ustawy", odnosząca się do kompetencji prezydenta, nie wskazuje jednoznacznie, który organ ma być odpowiedzialny za publikację ani w jaki sposób ma się to odbywać. Dopiero ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. nr 62, poz. 718) dopowiada, że jest to zadanie administracji rządowej. Z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że organem odpowiedzialnym za wydawanie Dziennika Ustaw jest prezes Rady Ministrów, a pomocą służy Rządowe Centrum Legislacji. Mamy do czynienia z podziałem ważnej sfery działalności publicznej pomiędzy dwa człony władzy wykonawczej - prezydenta i rząd. Ten pierwszy zarządza ogłoszenie ustawy, drugi - faktycznie ją ogłasza. Aparat urzędniczy wyspecjalizowany w zakresie ogłaszania prawa jest podporządkowany strukturom rządowym. Prezydent takim zapleczem nie dysponuje. Jednak realizacja np. postulatu o przekazaniu prezydentowi ogłaszania aktów prawnych mogłaby skutkować nadmiernym obciążeniem tego organu. Gros tekstów prawnych ogłaszanych w Dzienniku Ustaw stanowią akty administracji rządowej. Publikowanie ich wszystkich przez prezydenta mogłoby być poczytywane za rozwiązanie nieracjonalne.

Rola RCL

Prezes Rady Ministrów nie jest osamotniony w wykonywaniu zadania ogłaszania ustaw. Ma aparat pomocniczy w postaci RCL. Ustawa przekazana przez prezydenta jest tu przekształcana w postać nadającą się do zamieszczenia w serwisie internetowym. Wyeliminowanie formy tradycyjnej (papierowej) dzienników urzędowych powinno przyspieszać proces publikacyjny. Ważniejszym zagadnieniem jest jednak to, że RCL nie dysponuje systemowo dostarczanymi informacjami o koniecznej priorytetyzacji działań związanych z ogłaszaniem ustaw. Niektóre ustawy powinny być publikowane szybciej niż inne.

RCL proceduralnie uaktywnia się - co do zasady - w procesie legislacyjnym dotyczącym ustawy w dwóch momentach: podczas rozpatrywania projektu w ramach prac rządowych oraz na końcowym etapie, gdy przychodzi do ogłoszenia aktu. Cała przestrzeń pomiędzy tymi momentami jest wyłączona z aktywnego udziału RCL. Radę Ministrów w parlamencie najczęściej reprezentuje członek rządu, on też na bieżąco monitoruje postęp prac. I w zasadzie to tak rozumiany gospodarz tekstu prawnego dysponuje wiedzą o tym, kiedy prawo powinno zostać ogłoszone, by była mu zapewniona skuteczność. RCL występuje tu w roli pomocnika, choć ważnego. Instytucja ta nie jest wszakże w stanie zastąpić całej centralnej administracji rządowej, najlepiej przecież zorientowanej w prawnych meandrach poszczególnych ustaw. Nadto urzędnicy odpowiedzialni za publikowanie ustaw nie zawsze wykazują się intelektualną aktywnością i czasem poprzestają na formalnej analizie przepisów o wejściu ustawy w życie.

Po części stan ten jest wynikiem skromnych zdolności kooperacyjnych administracji publicznej, skutkujących niedostatkiem współpracy międzyinstytucjonalnej. Po części też wynikiem braku prawnej infrastruktury mającej za przedmiot tego rodzaju współdziałanie. Nie ma w systemie prawnym norm, które jasno rozdzielałyby odpowiedzialność w łonie rządu za działania związane z efektywnym ogłaszaniem prawa.

Regulacyjne minimum

Jakkolwiek uważam, że zmiana sposobu zarządzania tą ważną sferą jest nieodzowna, to nie można tracić z pola widzenia okoliczności natury prawnej. Podstawowe zagadnienia dotyczące współpracy podmiotów zaangażowanych w ogłaszanie prawa powinny znaleźć się w akcie ustawowym. Do regulacji w rozporządzeniu można by za to przekazać kwestie o charakterze organizacyjnym czy technicznym. Taka metoda już została zastosowana przy normowaniu niektórych spraw związanych z ogłaszaniem prawa: na poziomie podustawowym określono wzory graficzne winiet dzienników urzędowych oraz wymagania techniczne dla dokumentów elektronicznych zawierających akty.

Alternatywą byłoby zawarcie porozumienia międzyinstytucjonalnego, określającego zasady współdziałania poszczególnych uczestników procesu publikacji prawa. Tego rodzaju miękki instrument prawny niewątpliwie wymagałby zaufania w relacjach pomiędzy tymi uczestnikami, ale mógłby być dobrym powodem dla zrewidowania praktyk. Regulacyjnym minimum musiałyby się stać kwestie dotyczące obowiązków uczestników rządowego procesu ogłaszania prawa oraz zakresu, trybu i terminów przekazywania informacji dotyczących potrzeby ogłoszenia danego aktu w określonym czasie.

@RY1@i02/2014/203/i02.2014.203.18300100a.802.jpg@RY2@

Prof. n. dr hab. Bogumił Szmulik Kancelaria Radców Prawnych Szmulik i Wspólnicy sp.k.

Prof. n. dr hab. Bogumił Szmulik

Kancelaria Radców Prawnych Szmulik i Wspólnicy sp.k.