ZUS nie wysłucha ubezpieczonego. Zrobi to dopiero sąd

W postępowaniu przed ZUS stosuje się procedurę administracyjną - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), chyba że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.) stanowi inaczej, co wynika z art. 123 u.s.u.s. Także k.p.a. wskazuje na zasadę lex specialis przepisów ubezpieczeniowych przed kodeksowymi w kwestiach odmiennie uregulowanych. Odrębności te skutkują wieloma problemami.

Czynny udział

Zasady kontrolowania płatników składek przez ZUS określa art. 86 i nast. u.s.u.s. ZUS wszczyna i prowadzi kontrolę u płatnika składek. Jest on stroną tego postępowania. Ma zapewniony w nim udział, choćby dlatego, że musi udostępniać kontrolerowi dokumenty, udzielać informacji itd. Może także brać udział w czynnościach, które nie są bezpośrednio związane z udostępnianiem przez niego danych. Art. 89 ust. 5 u.s.u.s. przewiduje bowiem, że płatnik składek powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, w sposób umożliwiający mu udział w przeprowadzaniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem czynności. Z przeprowadzonej kontroli inspektor sporządza protokół.

Gdzie dwuinstancyjność

W tym miejscu pojawia się istotna odrębność w stosunku do procedury administracyjnej - brak dwuinstancyjności tego postępowania. Pewien jej substytut zapewnia art. 91 ust. 3 u.s.u.s., zgodnie z którym płatnik składek ma prawo w terminie 14 dni od otrzymania protokołu z kontroli złożyć pisemne zastrzeżenia do jego ustaleń, wskazując równocześnie dowody. Zastrzeżenia te są więc formą odwołania się, ale jedynie od poczynionych ustaleń, czyli stanu faktycznego, nie zaś od merytorycznego rozstrzygnięcia.

Inspektor ma co prawda obowiązek rozpatrzyć te zastrzeżenia i w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne, a o sposobie ich rozpatrzenia poinformować płatnika na piśmie, ale nie musi ich uwzględnić. Protokół jest zaś podstawą do wydania decyzji.

Od tej decyzji służy odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Nie ma więc organu II instancji, do którego można by się odwołać. Z kolei odwołanie nie służy do sądu administracyjnego, ale do powszechnego.

Dużo odrębności

Kolejna odrębność jest widoczna, gdy pokontrolna decyzja nie dotyczy tylko i wyłącznie płatnika, ale także ubezpieczonego, np. pracownika, zleceniobiorcy. Otrzymuje on np. decyzję zobowiązującą do zwrotu nienależnego świadczenia lub w kwestii zakwalifikowania umowy jako zlecenia, a nie jako dzieła. W każdym razie decyzja ta kształtuje jego prawa lub obowiązki i to niekoniecznie w pożądany przez niego sposób.

Zwróćmy uwagę, że ubezpieczony mógł w ogóle nie wiedzieć o toczącej się u płatnika kontroli. Pierwszym formalnym sygnałem, że toczyło się postępowanie w kwestii praw i obowiązków ubezpieczonego, jest więc dotycząca go decyzja. Czy w takim razie ubezpieczony ma zapewniony udział w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu, co jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego? Wszak art. 10 par. 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ubezpieczony tej szansy nie ma.

Rola pracownika

Powstaje więc kolejne pytanie: jaka jest rola ubezpieczonego w tym postępowaniu. Skoro jest adresatem decyzji, tzn. że jest stroną postępowania. Definicja strony jest szeroka. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Skoro decyzje pokontrolne ZUS dotyczą takich kwestii jak np. podleganie ubezpieczeniom, to niewątpliwie wchodzą w sferę praw i obowiązków ubezpieczonego. W którym zatem momencie stał się on stroną postępowania administracyjnego? Nie tylko nie miał czynnego udziału w postępowaniu, ale nawet nie otrzymał należytej informacji. Przypomnijmy bowiem, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jest więc w gorszej sytuacji niż płatnik składek, który przynajmniej o kontroli od początku wie i w niej uczestniczy.

Ubezpieczony, "pominięty" przez procedurę administracyjną, ma szansę skorzystania ze swoich praw dopiero na drodze odwoławczej - przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych.

Ważne

W postępowaniu kontrolnym przed ZUS nie ma organu II instancji, do którego można by się odwołać

@RY1@i02/2014/201/i02.2014.201.03300010a.803.jpg@RY2@

Magdalena Januszewska radca prawny

Magdalena Januszewska

radca prawny

Podstawa prawna

Art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.).

Art. 9-10, 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).