Inwestorzy sponsorują plany zagospodarowania przestrzennego. Czy jest to dopuszczalne?

@RY1@i02/2014/159/i02.2014.159.21500020a.803.jpg@RY2@

Zbigniew Matwiej kierownik wydziału prasowego Naczelnej Izby Kontroli

Prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Tak wynika z ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Jedną z naczelnych zasad tego aktu jest, iż koszty sporządzenia tych dokumentów powinny obciążać budżet gminy.

Tymczasem, jak wynika z przeprowadzonej przez nas kontroli, jedynie w sześciu z 28 gmin koszty zmian dokumentacji planistycznej sfinansowane zostały bezpośrednio z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Aż w 79 proc. przypadków zawierane były trójstronne porozumienia o współfinansowaniu kosztów tych planów lub inwestorzy przekazali ekwiwalentne darowizny na rzecz społeczności lokalnej. W konsekwencji, przyjmowane od inwestorów dokumenty, np. projekt studium, plan zagospodarowania przestrzennego, prognoza oddziaływania na środowisko lub skutków finansowych planowanych zmian, wiązały się z koniecznością uwzględniania przez gminy rozwiązań postulowanych przez inwestorów.

Jak podkreślamy w omówieniu wyników raportu - w świetle przepisów w/w ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność takiego aktu. Jednak zdaniem sądów administracyjnych ocena zgodności z prawem tworzenia tych dokumentów nie obejmuje sposobów ich finansowania. Legalność planu miejscowego nie jest - w świetle orzecznictwa - zależna od tego, czy za jego sporządzenie zapłaci gmina, czy też prywatny inwestor zamierzający zrealizować na terenie gminy farmę wiatrową. Możliwości pozyskiwania przez gminę dochodów w postaci darowizny przewidują przepisy ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.). Jednakże zasadniczą cechą umowy darowizny jest nieodpłatność, rozumiana jako brak ekwiwalentu ekonomicznego zobowiązującego drugą stronę umowy do jakiegokolwiek świadczenia wzajemnego, i to zarówno w chwili dokonania darowizny, jak również w przyszłości. Warunku tego - w ocenie NIK - nie spełniały ani porozumienia trójstronne, ani przekazywane darowizny na sfinansowanie zmian w dokumentacji planistycznej. Interesy zainteresowanego inwestora nie zawsze były bowiem zbieżne z obiektywnymi, z punktu widzenia społeczności lokalnej, rozwiązaniami planistycznymi.

@RY1@i02/2014/159/i02.2014.159.21500020a.804.jpg@RY2@

dr Maciej Kruś radca prawny, SSW Spaczyński, Szczepaniak i Wspólnicy

Zgodnie z art. 21 ust. 1 stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz 647 ze zm.), koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2. Jedynie w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy przewidziano finansowanie planu miejscowego przez inwestora realizującego inwestycję celu publicznego - w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji.

Prywatne finansowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego było już przedmiotem orzecznictwa. Przeważa pogląd, że skoro koszty sporządzenia planu obciążają budżet gminy, to znaczy, że gmina nie może domagać się sfinansowania planu np. przez prywatnego inwestora czy mieszkańców. Natomiast jeżeli to sam inwestor jest zainteresowany przekazaniem darowizny na ten cel, jest to zgodne z prawem - prywatne finansowanie sporządzenia planu nie powoduje jego nieważności. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (II SA/Po 482/11), okoliczność, że koszty sporządzenia planu, jak i zmiany studium co najmniej w części poniosła spółka prawa handlowego zainteresowana uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić podstawy dla uznania, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest nieważna. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (II SA/Gd 799/07) stwierdził, że gmina nie może domagać się ponoszenia i pokrywania kosztów sporządzenia planu (poza wypadkami przewidzianymi w art. 21 ust. 2 ustawy o planowaniu), jednak pokrycie tych kosztów przez inny podmiot jest kwestią wewnętrzną gminy. Jeżeli procedura planistyczna została zachowana, prywatne współfinansowanie nie może powodować stwierdzenia nieważności uchwały.

Powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 996/12), który stwierdził, że art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazuje finansowania sporządzenia planu miejscowego wyłącznie przez gminę.

Po przekazaniu darowizny, środki te trafiają do budżetu gminy. Oznacza to, że gmina, wykorzystując środki z budżetu obowiązana jest przy udzielaniu zamówień stosować ustawę - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r . poz. 907 ze zm.).

Podkreślić trzeba, że inwestor dokonujący darowizny nie narusza władztwa planistycznego gminy. To organy gminy w ramach przyznanej im ustawowo kompetencji decydują o treści planu miejscowego. Dlatego inwestor nie może mieć także roszczenia względem gminy, gdyby uchwalony plan miejscowy nie był zgodny z jego oczekiwaniami.

Zbigniew Matwiej

kierownik wydziału prasowego Naczelnej Izby Kontroli

dr Maciej Kruś

radca prawny, SSW Spaczyński, Szczepaniak i Wspólnicy