NSA o referendum lokalnym w sprawie podziału gminy

Grupa dwudziestu osób, mieszkańców gminy S., zwróciła się o przeprowadzenie referendum lokalnego w przedmiocie podziału gminy S. poprzez wydzielenie nowej jednostki - Gminy G. Tym samym zwróciła się też o wystąpienie przez Radę Gminy w S. z wnioskiem do Rady Ministrów o wydanie rozporządzenia w tej kwestii. Rada miejska podjęła uchwałę w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. Powodem był m.in. nieprawidłowo sformułowany przedmiot referendum.

Inicjatorzy referendum, dwudziestoosobowa grupa z gminy S., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. uchwałę. Ten ją oddalił. Zdaniem sądu pytanie referendalne ewidentnie naruszyło art. 17 ust. 1 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 706; dalej: u.r.l.). Dawało to podstawę Radzie Miejskiej w S. do odrzucenia wniosku. Użyto bowiem w nim sformułowania "Radę Gminy w S.". Podmiot o takiej nazwie nie istnieje, gdyż prawidłowo nazwa powinna brzmieć "Rada Miejska w S.".

Inicjator referendum złożył skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.

Uprawnienie mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia swojej woli w drodze referendum w kwestii utworzenia, połączenia, podziału czy też zniesienia gminy, a także ustalenia granic gminy wynika wprost z art. 4c ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2013 r. poz 594; dalej u.s.g.). Taka szczególna forma konsultacji, wymaganych art. 4 ust. 1 u.s.g., po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej, pozwala na wystąpienie organu gminy do Rady Ministrów o wydanie stosownego rozporządzenia w tej kwestii. W niniejszej sprawie kluczowym zagadnieniem pozostaje wątpliwość, czy wady, jakie zawierał wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy S., są uchybieniami dyskwalifikującymi wszczętą inicjatywę. W świetle art. 15 ust. 2 u.r.l. warunkiem przeprowadzenia referendum jest prawidłowo sformułowana treść pytania poddawanego pod głosowanie. W sposób jednoznaczny musi z niego wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Pytanie referendalne musi zawierać pełne i rzetelne informacje i nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wobec tego nie sposób podzielić zajętego przez inicjatorów referendum stanowiska o poprawności użytych w treści pytania sformułowań. Przede wszystkim nie do zaakceptowania jest zawarcie w treści pytania określenia "Rada Gminy" w sytuacji, gdy organem stanowiącym jest "Rada Miejska". Wada pytania referendalnego polega także na niewystarczającym, zbyt uproszczonym, a co za tym idzie nieznajdującym oparcia w przepisach prawa, określeniu elementów procedury, w jakiej następuje podział gminy. Nieprawidłowe sformułowanie tej kwestii w pytaniu referendalnym mogło wprowadzać mieszkańców w błąd i dawać podstawę do różnych interpretacji.

Kolejna wada polega na tym, że na kartach do zbierania podpisów powinno być umieszczone pytanie referendalne, nie zaś, jak przyjęli inicjatorzy referendum, istota sprawy, w której mieliby wypowiedzieć się mieszkańcy. Informacja o przedmiocie referendum podana na wspomnianej karcie powinna w zasadzie zawierać pytania powtórzone później we wniosku o przeprowadzenie referendum. Ustawodawca wprawdzie nie nakłada wprost takiego obowiązku na inicjatora. Jednak ten, redagując pytania referendum do wniosku o jego przeprowadzenie, jest związany treścią informacji zawartej na kartach podpisanych przez mieszkańców. Pozwala to możliwie najpełniej odzwierciedlić wolę społeczności lokalnej wyrażającą się w udzieleniu poparcia dla inicjatywy referendalnej. Zwłaszcza zważywszy na rangę i doniosłość polityczną takiej wypowiedzi. W stanie faktycznym niniejszej sprawy za uzasadnione należy uznać także stwierdzenie sądu I instancji, iż druk karty poparcia zawierający jedynie ogólne określenie przedmiotu referendum był wadliwy z uwagi na brak zamieszczonego na nim pytania referendalnego. Mogło to być źródłem dezinformacji i wprowadzać mieszkańców w błąd w sprawie okoliczności mających znaczenie dla ich świadomej decyzji o udzieleniu poparcia dla inicjatywy referendalnej.

Oprac. Leszek Jaworski