NSA o ustaleniu opłaty za użytkowanie wieczyste

Spółka akcyjna na podstawie umowy z 18 września 1997 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego wzięła gminną nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Na mocy tej umowy użytkownik wieczysty zobowiązał się zagospodarować ją zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, a także z wytycznymi urbanistycznymi oraz koncepcją zagospodarowania przedstawioną w ofercie przedłożonej w pisemnym przetargu nieograniczonym. Rozpoczęcie zabudowy miało nastąpić w ciągu dwóch lat od protokolarnego przekazania działki. To nastąpiło 22 września 1997 r. Budowę zakończono cztery lata lat od tej daty.

Spółka 26 maja 2000 r. umową w formie aktu notarialnego sprzedała przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz L.K. i S.K., wspólników spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług. Nabywcy w umowie sprzedaży złożyli oświadczenie, iż znane są im postanowienia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości dotyczące sposobu jej zagospodarowania oraz wyznaczonych terminów jej zabudowy.

Zarząd miasta wyraził zgodę na przesunięcie terminów zabudowy do 31 sierpnia 2003 r. a jej zakończenie do 1 września 2004 r. Kontrola z 4 września 2003 r. wykazała, że na działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane. W związku z tym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

Decyzję w tej sprawie wydano 5 października 2006 r. Kilka tygodni później prezydent miasta wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa centrum handlowo-usługowego", która dotyczyła trzech budynków wraz z parkingami, zarówno nadziemnymi, jak i podziemnymi.

Organ pierwszej instancji podał, że przeprowadzone w dniach: 4 października 2007 r., 1 lipca 2008 r. i 28 kwietnia 2009 r. oględziny nieruchomości wykazały, że stan zagospodarowania działki nie uległ zmianie. Nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane. Teren nadal jest wykorzystywany jako parking.

Prezydent miasta decyzją z listopada 2009 roku ustalił dodatkową opłatę roczną za rok 2008 z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości. Decyzję tę użytkownicy wieczyści zaskarżyli do samorządowego kolegium odwoławczego. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

L.K. i S.K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd oddalił tę skargę. Następnie wnieśli skargę kasacyjną. W jej uzasadnieniu zarzucili m.in. wydanie decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2008 dopiero w roku 2009. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ja za zasadną, dlatego uchylił wyrok WSA oraz decyzje I i II instancji.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty dodatkowej za lata poprzedzające wydanie decyzji w tym przedmiocie, czyli wydanie decyzji z mocą wsteczną. Zdaniem NSA nie jest to dopuszczalne. Zgodnie z art. 64 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami(t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518; dalej: u.g.n.) obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub w decyzji. Z przepisu tego wynika wprost, że ustawodawca nie różnicuje opłaty za pierwszy rok i za lata następne, skoro jest w nim mowa o obowiązku ponoszenia opłat dodatkowych. Artykuł 64 ust. 1 u.g.n. określa, od kiedy powstaje obowiązek ponoszenia opłat dodatkowych - z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub w decyzji. W związku z brzmieniem art. 63 ust. 2 u.g.n. nie można przyjąć, że obowiązek ponoszenia opłat dodatkowych powstaje z mocy prawa, skoro ustalenie opłat dodatkowych zarówno za rok pierwszy, jak i lata następne nie jest obligatoryjne. Jest to pozostawione uznaniu właściwego organu. Zestawiając treść art. 64 ust. 1 z art. 63 ust. 1 u.g.n. należy przyjąć, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje 1 stycznia następującego po roku, w którym decyzja o ustaleniu opłaty dodatkowej (zarówno opłaty za rok pierwszy, jak i opłaty za rok następny) stała się ostateczna. Ponadto nie można pominąć, że na mocy art. 64 ust. 2 u.g.n. opłaty za dany rok wnosi się do 31 marca każdego roku. To również wyklucza przyjęcie, że decyzja o ustaleniu opłat dodatkowych za każdy następny rok, w rozumieniu art. 63 ust. 3 u.g.n., wywołuje skutki z mocą wsteczną (ex tunc).

Opłaty dodatkowe za rok pierwszy i za każdy następny różnią się jedynie wysokością stawki, która za kolejne lata ulega zwiększeniu. Natomiast reguły ustalania opłaty dodatkowej za rok pierwszy i za każdy następny powinny być jednakowe. Przemawia za tym także to, że wartość nieruchomości gruntowej określa się na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok. Jednak każdorazowo przy ustalaniu opłat za rok kolejny musi być spełniony warunek niedotrzymania terminów, o których mowa w art. 62 u.g.n. Przyjęcie odmiennego poglądu - o różnym charakterze decyzji o ustaleniu opłat za rok pierwszy i za każdy kolejny - czego konsekwencją byłoby ustalanie opłaty dodatkowej za lata następne, mogłoby prowadzić do ustalenia opłaty w drodze decyzji działającej wstecz w sytuacji wykonania obowiązków nałożonych w umowie na użytkownika wieczystego. Takiej interpretacji przeczy cel art. 62-64 u.g.n. Sankcje, które przewidują wskazane przepisy za niezagospodarowanie nieruchomości gruntowej, mają na celu zmobilizowanie użytkownika wieczystego do realizacji postanowień umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

@RY1@i02/2014/156/i02.2014.156.088000800.802.jpg@RY2@

Linia orzecznicza

Oprac. Leszek Jaworski