Akta sprawy i korespondencja wewnętrzna nie zawsze do wglądu

Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, ze zm., dalej u.d.i.p.) nie zawiera jasnej definicji informacji publicznej. Artykuł 1 ust. 1 ustawy mówiący, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, nie wyjaśnia zbyt wiele. Definicje uznać można za obciążoną błędem logicznym polegającym na definiowaniu nieznanego pojęcia innym nieznanym pojęciem. Pomocą służyć może katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p., ale jest on otwarty, a co więcej, zawiera także zwroty mogące budzić wątpliwości.

Doprecyzowane definicje

Zgodnie z najczęściej przytaczaną przez sądy definicją informacji publicznej jest nią "każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1157/11, LEX nr 1126350). Wiele sądów dodaje przy tym, iż chodzi o wiadomość wytworzoną przez te podmioty w zakresie ich kompetencji (patrz m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2010 r., (sygn. akt IV SAB /Po 55/10, LEX nr 759214), a część wskazuje dodatkowo, że informacją publiczną jest także informacja niewytworzona przez ww. podmioty, lecz odnosząca się do nich, co jeszcze bardziej poszerza katalog informacji publicznych (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 811/10, LEX nr 753173). Sądy stoją przy tym na stanowisku, zgodnym z duchem ustawy, że - wszelkie wyłączenia umożliwiające zachowanie informacji publicznych w tajemnicy potraktowane zostały przez ustawodawcę jako wyjątek od ogólnej reguły, jaką jest jawność życia publicznego (wyrok WSA w Poznaniu z 15 września 2011 r., IV SA/Po 660/11, LEX nr 966656).

Ustalanie kategorii

Wątpliwości związane z niejasną definicją informacji publicznej skutkują niejednolitą linią orzecznictwa. Jednym z przykładów jest kwestia zaliczenia akt sprawy do kategorii informacji publicznej. Nadmienić należy, że udostępnianie akt uregulowane zostało przepisami art. 73 i 74 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.). Zgodnie z nimi prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje stronom postępowania (a nie - jak w przypadku informacji publicznej - każdemu). Poza ograniczeniem kręgu osób uprawnionych do dostępu do akt sprawy przepisy k.p.a. ograniczają także (w stosunku do przepisów u.d.i.p.) zakres możliwych form udostępnienia. Poza powyższymi stronie przysługuje bowiem jedynie prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z uwierzytelnionych odpisów i to wyłącznie jeżeli jest to uzasadnione jej ważnym interesem.

W licznych wyrokach akta sprawy zostały zakwalifikowane jednak do kategorii informacji publicznej. Kwalifikacja ta skutkuje różnymi konsekwencjami. Jako przykład szerokich konsekwencji wskazać można wyrok NSA w Warszawie z 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1550/11, LEX nr 1149195), zgodnie z którym: informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Przepisy u.d.i.p. nie ograniczają prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Inną postawę przyjął WSA w Krakowie, który w wyroku z 28 marca 2011 r. (sygn. akt II SAB/Kr 13/11, LEX nr 994243) przyznając, że akta administracyjne jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracji publicznej, bez względu na ich rodzaj i charakter zawierają informację o jego działalności i stanowią informację publiczną, wywiódł jednak z tego odmienną konkluzję. Orzekł bowiem jednocześnie, iż zawarcie w nich dokumentów niewytworzonych przez organ administracji publicznej i niezwiązanych z rozstrzyganiem spraw powoduje, że organ każdorazowo powinien ustalić, czy określony dokument może zostać udostępniony na podstawie u.d.i.p.

Odmienną wykładnię przepisów u.d.i.p. przyjęły sądy, które stanęły na stanowisku, iż akta sprawy nie należą do kategorii informacji publicznej. Przywołać można w tym miejscu chociażby wyroki NSA w Warszawie z 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 757/12, LEX nr 1264927) oraz z 8 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 2004/11, LEX nr 1138872). W obydwu sądy jednoznacznie wskazały, iż akta sprawy nie stanowią informacji publicznej, a dostęp do nich zagwarantowany jest (dla stron postępowania) na podstawie art. 73 k.p.a., a nie u.d.i.p. Sądy te wskazały jednocześnie, że walor informacji publicznej zawierać mogą dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Podobnie orzekł NSA w Warszawie w wyroku z 30 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1696/12, LEX nr 1363607), wskazując, iż wnioskodawca chcący uzyskać dostęp do dokumentu zawartego w aktach sprawy może wskazać we wniosku konkretną interesującą go informację. Nie musi wnioskować o udostępnienie całości akt.

Robocze e-maile

Wątpliwości mogą się także pojawić na tle dopuszczalności udostępniania w trybie u.d.i.p. dokumentów o charakterze wewnętrznym, zawartych niejednokrotnie w aktach sprawy. Takim dokumentem o charakterze wewnętrznym może być np. korespondencja mailowa. Warto przywołać w tym miejscu dwa wyroki - wyrok NSA w Warszawie z 14 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1203/12, LEX nr 1242950) oraz z 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 666/12, LEX nr 1264898). Wskazują one, iż: korespondencja, w tym także mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Sąd stwierdził ponadto, że korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych. Można ją zaliczyć do tzw. dokumentów wewnętrznych, które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska. W zakresie korespondencji e-mailowej wypowiedział się także NSA w Warszawie w wyroku z 3 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 2172/11, LEX nr 1118629) według którego wydruki korespondencji e-mailowej nie stanowią informacji publicznej. W innym wyroku (wyrok NSA w Warszawie z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, LEX nr 672928) NSA stwierdził, że ograniczenie dostępu do tzw. korespondencji wewnętrznej podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ma związek z tym, że dokumenty takie zazwyczaj mają charakter roboczy i często podlegają zmianie. O ile więc nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z kategorii informacji publicznej sądy wyłączały takie dokumenty wewnętrzne jak kalendarz spotkań ministra spraw zagranicznych (wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 187/13, LEX nr 1359208) czy wystąpienie dyrektora generalnego Ministerstwa Finansów w przedmiocie rozmowy dyscyplinującej (wyrok NSA w Warszawie z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2888/12, LEX nr 1341839).

Spośród dokumentów wewnętrznych, które sądy zakwalifikowały do kategorii informacji publicznej, wskazać można zaś opinię prawną sporządzoną przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw (wyrok WSA w Lublinie z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Lu 44/10, LEX nr 607201). Z drugiej jednak strony, jak stwierdził NSA w Warszawie z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, LEX nr 590773), nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy, decyduje cel, w jakim została opracowana.

dr Jacek Murzydło

dgp@infor.pl

●  / 14 maja 2014 /