Neutralność polityczna i godne zachowanie obowiązują w każdych okolicznościach

Od członka korpusu służby cywilnej można oczekiwać, że będzie świadomy swojej sytuacji wynikającej z obowiązującego prawa, a ocena, czy dane zachowanie może być uznane za naruszenie obowiązków, nie może być dokonana w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Korpus ma rangę konstytucyjną. Zgodnie z art. 153 Konstytucji RP jego zadaniem jest zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa. Temu służą m.in. - nałożone ustawą z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. nr 227, poz. 1505 ze zm.; dalej: ustawa) - obowiązek godnego zachowania się w służbie i poza nią oraz zakaz publicznego manifestowania poglądów politycznych. W przypadku ich naruszenia członek korpusu służby cywilnej może być pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Przepisy mało precyzyjne

Zgodnie z orzecznictwem obowiązki członka korpusu służby cywilnej charakteryzują się wysokim poziomem ogólności i niedoprecyzowania. Wobec powyższego do dyrektora generalnego urzędu należy ocena, czy dany czyn mieści się w kategoriach naruszenia obowiązków członka korpusu. Ocena ta jest następnie - w przypadku uruchomienia procedury dyscyplinarnej - weryfikowana przez komisję dyscyplinarną, a w związku z tym musi być poprzedzona pełnymi ustaleniami co do okoliczności zarzucanych czynów przez wskazanie konkretnego zachowania osoby obwinionej, czasu, w którym to się stało, i miejsca (wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt III APo 5/12). Artykuł 54 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Należy jednak zauważyć, że Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 dopuszcza ustanowienie ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności. Takie ograniczenie, służące zapewnieniu neutralności politycznej służby cywilnej, wprowadza ustawa w art. 78 ust. 2, w myśl którego członkowi korpusu służby cywilnej nie wolno publicznie manifestować poglądów politycznych. Jak wskazuje doktryna, oznacza to zakaz udziału w jakiejkolwiek publicznej formie działalności politycznej, w szczególności w manifestacjach czy akcjach politycznych, a także to, że członek korpusu służby cywilnej nie może wypowiadać się publicznie, wyrażając swoje poglądy polityczne (J. Jagielski, K. Rączka, "Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz", Warszawa 2010, s. 326).

Komisja oceni

Konkretyzacji tego obowiązku służyć ma zasada neutralności politycznej, określona w par. 17 zarządzenia nr 70 prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (M.P. nr 93, poz. 953). Zasada ta polega w szczególności na:

●niemanifestowaniu publicznym poglądów i sympatii politycznych, zwłaszcza nieprowadzeniu jakiejkolwiek agitacji o charakterze politycznym w służbie oraz poza nią;

●dystansowaniu się od wszelkich wpływów i nacisków politycznych mogących prowadzić do działań stronniczych;

●niepodejmowaniu żadnych publicznych działań bezpośrednio wspierających działania o charakterze politycznym;

●niestwarzaniu podejrzeń o sprzyjanie partiom politycznym i przestrzeganiu obowiązujących ograniczeń;

●dbałości o jasność i przejrzystość relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne, przy uwzględnieniu, że relacje te nie mogą podważać zaufania do politycznej neutralności członka korpusu służby cywilnej.

Pomimo odwołania się do wskazanych wyżej wytycznych trudno jest jednoznacznie ocenić konkretną sprawę. Oceny takiej dokonuje Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej (WKDSC) oraz sądy apelacyjne, rozpatrując działania członków korpusu pod kątem naruszenia zakazu publicznego manifestowania poglądów politycznych.

WKDSC kilkakrotnie rozpatrywała sprawy członków korpusu służby cywilnej kandydujących w wyborach powszechnych do Sejmu i Senatu lub samorządowych, badając, czy prowadzona kampania naruszała zakaz publicznego manifestowania poglądów politycznych. Podczas rozpatrywania takiej sprawy zasadniczą kwestią jest ocena sposobu postępowania członka korpusu. Podejmując decyzję o czynnym udziale np. w wyborach samorządowych, powinien on mieć świadomość swojej skomplikowanej sytuacji prawnej. Z jednej bowiem strony ustawodawca bezwzględnie zabrania w każdej sytuacji członkom korpusu publicznego manifestowania poglądów politycznych, z drugiej jednak strony dopuszcza możliwość uzyskania mandatu radnego, gdyż zakazuje łączenia pełnienia funkcji radnego z pracą w służbie cywilnej (art. 78 ust. 4 ustawy o służbie cywilnej). Nie ma innej drogi uzyskania mandatu jak start w wyborach i udział w kampanii wyborczej. Skoro zatem dopuszcza się uzyskanie mandatu radnego, to dopuszcza się pośrednio udział w kampanii wyborczej, który sam w sobie nie stanowi deliktu dyscyplinarnego. Dlatego członek korpusu może uczestniczyć w kampanii wyborczej do władz samorządowych, pod warunkiem że nie złamie zakazu publicznego manifestowania poglądów politycznych. Dlatego też samo umieszczenie jego nazwiska w obwieszczeniu komisji wyborczej stanowi jedynie potwierdzenie kandydowania. A to nie jest zabronione (orzeczenie WKDSC z 21 września 2011 r., sygn. akt DSC-3602-28(2)/2011).

Ostrożna kampania

Rozpatrując natomiast sprawę członka korpusu służby cywilnej prowadzącego kampanię wyborczą do władz samorządu terytorialnego, WKDSC oceniała motywację oraz sposób postępowania członka korpusu. Wydając orzeczenie uniewinniające, wzięła pod uwagę, że członek korpusu koncentrował się na kwestiach istotnych dla społeczności lokalnej, a nie sensu stricto politycznych, nie prowadził agitacji w miejscu pracy, a sam udział w wyborach nie rzutował na kwestie bezstronnego wykonywania przez niego obowiązków służbowych (orzeczenie WKDSC z 22 czerwca 2011 r., sygn. akt DSC-3602-18(2)/2011).

Podobnie należy oceniać postępowanie członków korpusu służby cywilnej kandydujących w wyborach do Sejmu i Senatu, gdyż ustawodawca dopuścił wobec pracowników służby cywilnej możliwość tworzenia przez nich partii politycznych i uczestniczenia w nich, tym samym uznając, że nawet przynależność do partii politycznej nie musi być równoznaczna z publicznym manifestowaniem poglądów politycznych. Jednak niedopuszczalność łączenia sprawowania mandatu posła i senatora z zatrudnieniem w administracji rządowej, a w szczególności ze statusem urzędnika służby cywilnej, wynika z art. 103 ust. 1 i 2 oraz art. 108 Konstytucji RP. W przypadku uzyskania mandatu posła lub senatora członek korpusu służby cywilnej zobowiązany jest do rozwiązania stosunku pracy w służbie cywilnej. Natomiast, podobnie jak przy wyborach samorządowych, umieszczenie nazwiska członka korpusu służby cywilnej na liście kandydatów do Sejmu i Senatu w ramach komitetu wyborczego danej partii politycznej stanowi potwierdzenie jego kandydowania, a tego nie można uznać za zabronione (orzeczenie WKDSC z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt DSC-3602-(2)/2012). Stanowisko to potwierdził Sąd Apelacyjny w Warszawie, który stwierdził, że wyrażenie "publicznie manifestować poglądy polityczne" jest jednoznaczne i przekłada się na publiczne głoszenie przekonań, poglądów, własnego sposobu myślenia. Jednak samo kandydowanie z listy określonej partii politycznej nie może być utożsamiane z manifestowaniem poglądów. Umieszczanie na listach kandydatów niebędących członkami partii nie jest uzależnione od zaakceptowania w całości światopoglądu tej partii (wyrok SA w Warszawie z 22 listopada 2012 r., sygn. akt III APo 14/12).

Prestiż i dobre imię

Kolejne oceny podejmowane przez WKDSC oraz sądy apelacyjne dotyczą równie trudnej w stosowaniu zasady godnego zachowania się w służbie i poza nią.

Podwyższone kryteria oceny pracownika wymagają, by każdy członek korpusu służby cywilnej został objęty takim obowiązkiem (art. 76 ust. 1 pkt 7 ustawy). Oznacza to konieczność unikania przez członka korpusu służby cywilnej sytuacji godzących w jego prestiż i dobre imię, zarówno w czasie świadczenia pracy, jak i po zakończeniu wykonywania obowiązków służbowych. Przybliżenia zasady godnego zachowania dokonuje par. 14 zarządzenia nr 70 prezesa Rady Ministrów, według którego zasada ta polega w szczególności na:

●wykonywaniu pracy z respektem dla reguł współżycia społecznego i kultury osobistej, poszanowania godności innych osób, w tym podwładnych, kolegów i przełożonych;

●życzliwości wobec ludzi i zapobieganiu powstawaniu konfliktów w pracy, w relacjach z obywatelami oraz współpracownikami;

●właściwym zachowaniu się również poza pracą, unikaniu niepożądanych zachowań mających negatywny wpływ na wizerunek państwa, służby cywilnej i urzędu.

WKDSC w swoich orzeczeniach podejmuje próbę określenia pojęcia "godnego zachowania". Komisja uznaje za niegodne takie zachowanie się członka korpusu służby cywilnej, które negatywnie wpływa na wizerunek służby cywilnej i jej postrzeganie przez społeczeństwo. Chodzi o zachowanie o silnym ładunku negatywnych emocji, powszechnie nieakceptowane społecznie. Jednak to generalne określenie należy rozpatrywać indywidualnie, uwzględniając tło wydarzeń i towarzyszące im okoliczności (orzeczenie WKDSC z 9 października 2013 r., sygn. akt DSC-3602-12(5)/13).

Rozpatrując sprawę członka korpusu obwinionego o niegodne zachowanie się w służbie przez zwracanie się do przełożonego z użyciem stwierdzeń w jego ocenie obraźliwych i mających charakter groźby, WKDSC nie dopatrzyła się naruszenia obowiązku członka korpusu. Oceniając dowody przedstawiające przebieg spotkania podwładnego z jego zwierzchnikiem, stwierdziła, że informacja o zamiarze udania się do prokuratury w celu złożenia wniosku nie narusza obowiązku członka korpusu, gdyż jest to prawo każdego obywatela, i orzekła o uniewinnieniu (orzeczenie WKDSC z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt DSC-3602-30(2)/2011). Jednak sąd apelacyjny, który rozpatrywał odwołanie rzecznika dyscyplinarnego od tego orzeczenia, stwierdził, że jeśli kontakt z przełożonym odbywa się w sposób agresywny, budzący zgorszenie wśród innych pracowników, w obraźliwych słowach, to wyczerpuje znamiona naruszenia obowiązku godnego zachowania się, i orzekł karę upomnienia (wyrok SA w Rzeszowie z 8 listopada 2012 r., sygn. akt III APo 7/12).

W podobnym postępowaniu WKDSC orzekła o uniewinnieniu w sprawie członka korpusu obwinionego o niegodne zachowanie się w służbie. Chodziło o osobę, która wzburzona po zapoznaniu się z otrzymaną oceną okresową, krzycząc, zakomunikowała pozwanie przełożonego do sądu (orzeczenie WKDSC z 30 maja 2012 r. sygn. akt DSC 3602-4(5)/12). Sąd apelacyjny, rozpatrując odwołanie od tego orzeczenia, podzielił założenie, że samo powołanie się na skorzystanie z drogi sądowej do dochodzenia swych praw nie może stanowić naruszenia obowiązku godnego zachowania się, a tym bardziej nie stanowi groźby, w sytuacji gdy prawo dochodzenia swych roszczeń ma oparcie w przepisach ustawy (wyrok SA w Szczecinie z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt III APo 5/12).

Z kolei rozpatrując sprawę członka korpusu, któremu zarzucono naruszenie obowiązku godnego zachowania się ze względu na skierowanie pisma dotyczącego przełożonego do organu wyższego stopnia, WKDSC stwierdziła, że nie można odmówić członkowi korpusu prawa do krytyki przełożonych w ramach składanych pism czy skarg do ich zwierzchników. Orzekając o uniewinnieniu, komisja wzięła pod uwagę, że celem pisma było doprowadzenie do usunięcia nieprawidłowości, a nie pomówienie, oraz to, że było adresowane do organu nadrzędnego, a nie podmiotów zewnętrznych (orzeczenie WKDSC z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt WKDSC-3602-5(6)/2011).

W ocenie WKDSC krytyka przełożonych, skierowana do podmiotów zewnętrznych, np. na tematycznych forach internetowych, również nie stanowi generalnie naruszenia obowiązków członka korpusu. Rozpatrując sprawę osoby komentującej ogólnodostępny dokument przygotowany przez pracodawcę, z którym zapoznała się prywatnie i nie brała udziału w jego przygotowaniu, WKDSC nie podzieliła zdania komisji I instancji o zakwalifikowaniu takiego działania jako niegodne zachowanie się (orzeczenie WKDSC z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt WKDSC-3602-87(2)/2010).

@RY1@i02/2014/064/i02.2014.064.08800050a.802.jpg@RY2@

Paulina Dobrowolska starszy specjalista w Departamencie Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów

Paulina Dobrowolska

starszy specjalista w Departamencie Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów