Egzekucja składek do pilnej zmiany

8 października 2013 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 40/12) uznał za niezgodny z ustawą zasadniczą art. 70 par. 6 ordynacji podatkowej, zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym. Podobny problem występuje przy art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, którego treść jest zbieżna z zakwestionowanym przez TK przepisem ordynacji. W tej sprawie rzecznik praw obywatelskich wystąpił do ministra pracy z prośbą o podjęcie stosownych zmian prawodawczych. Czy przepis ten rzeczywiście narusza konstytucję?

W wielu przypadkach polski system prawny powiela podobne rozwiązania, w innych jest niespójny, a zdarza się, że w obowiązujących aktach prawnych bywają sprzeczne postanowienia. Obowiązujący system kontroli stosowania i przestrzegania prawa, a zwłaszcza działalność Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i rzecznika praw obywatelskich - a w niektórych przypadkach także Trybunału Sprawiedliwości UE - pozwalają na wychwycenie takich zagrożeń i interpretację niespójnych norm, prowadzącą do ujednolicenia systemu. Właśnie w tym duchu należy odczytać wystąpienie RPO do ministra pracy. Zakwestionowany przez TK art. 70 par. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.; dalej: ordynacja) nie jest w treści identyczny, ale pozostaje wysoce zbieżny z art. 24 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1442 z późn. zm.; dalej: u.s.u.s.). W pierwszym przypadku mowa o przedawnieniu "zobowiązań podatkowych", w drugim zaś - o przedawnieniu "należności z tytułu składek do systemu ubezpieczeń społecznych". W obydwu przypadkach chodzi o zabezpieczenie zaległych należności hipoteką lub zastawem, więc i mechanizm procedowania przy ich ściąganiu został określony w analogiczny sposób ("po upływie terminu przedawnienia zaległości mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu").

Należy się zgodzić, że - na zasadzie analogii i przy uwzględnieniu istniejących zbieżności w treści obydwu przepisów - może zachodzić obawa, iż także art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest dotknięty wadą niekonstytucyjności. W każdym razie trzeba to sprawdzić. W ramach spójności systemu prawa nie można dwóch analogicznych w treści przepisów traktować różnie: uznać jeden za zgodny z konstytucją, a drugi - za niekonstytucyjny.

TK w uzasadnieniu wskazał, że całkowity brak przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką przymusową podczas kontroli podatkowej powoduje pozorność instytucji przedawnienia. Czy pani się z tym zgadza?

Rzeczywiście TK krytycznie odniósł się do możliwości całkowitego wyłączenia przedawnienia należności podatkowych zabezpieczonych hipoteką przymusową. W świetle jego orzecznictwa regulowanie zobowiązań podatkowych jest w demokratycznym państwie prawa konstytucyjnym obowiązkiem każdego obywatela. Zasadą jest bowiem płacenie podatków, a nie oczekiwanie, że nastąpi przedawnienie zobowiązania podatkowego.

Trzeba przy tym zauważyć, że trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą, iż z ustawy zasadniczej nie można wyprowadzić "konstytucyjnego prawa do przedawnienia w prawie podatkowym". Ale istotą problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie jest jednak samo wyłączenie przedawnienia, lecz to, że o istnieniu lub nieistnieniu przedawnienia decyduje forma zabezpieczenia należności podatkowych, a właściwie - posiadanie lub nieposiadanie przez podatnika nieruchomości, na których może być ustanowiona hipoteka przymusowa. To stawia podatników w nierównym położeniu, uzależniając ich sytuację podatkową od faktu posiadania nieruchomości. A przecież zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP: "Własność, inne prawa majątkowe (...) podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". Trybunał wyraźnie zaznaczył, że nie widzi powodu, dla którego właściciele nieruchomości mieliby dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe.

Czy całkowity brak przedawnienia należności zabezpieczonych hipoteką przymusową może ograniczać swobodę regulacyjną ustawodawcy w zakresie prawa ubezpieczeń społecznych?

Powstaje pytanie, czy tok rozumowania zaprezentowany w październikowym wyroku TK, a odnoszący się do zaległości podatkowych zabezpieczonych hipoteką, można rozciągnąć na zabezpieczone hipoteką należności z tytułu składek w systemie ubezpieczeń społecznych.

Zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, co oznacza, że po tym czasie, chociaż niezapłacone, wygasa z mocy prawa łącznie z odsetkami za zwłokę, bez potrzeby wydawania odrębnych decyzji. Po tym terminie organ podatkowy nie może skutecznie żądać zapłaty należności, a nawet jej dobrowolna zapłata skutkuje powstaniem nadpłaty, którą trzeba zwrócić.

Cechą różnicującą podatników na tle tego przepisu jest natomiast ustanowienie zabezpieczenia przez właściwy organ, ale to może mieć miejsce tylko wtedy, gdy istnieje przedmiot, na którym możliwe jest ustanowienie hipoteki. Te same uwagi można odnieść do zabezpieczonych hipoteką należności z tytułu składek do systemu ubezpieczeń społecznych.

Trzeba przy tym zauważyć, że granicą dla działań prawodawczych są zasady, wartości i normy konstytucyjne, które zabraniają tworzenia instytucji pozornych, niesprawiedliwych, nadmiernie ograniczających prawa podatnika oraz podważających jego zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że ustawodawca dysponuje dużym marginesem swobody przy określaniu zasad i terminów przedawnienia tego typu należności.

Czy zapewnienie skutecznej ściągalności składek można osiągnąć mniej dolegliwymi dla płatnika metodami?

Katalog form zabezpieczenia należności podatkowych przewiduje zarówno ordynacja, jak i ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.; dalej: ustawa egzekucyjna). Oprócz hipoteki przymusowej i zastawu skarbowego ordynacja wymienia m.in.: gwarancję bankową lub ubezpieczeniową; poręczenie banku; weksel lub potwierdzony czek; zastaw rejestrowy; uznanie kwoty na rachunku depozytowym organu podatkowego (art. 33d par. 2). Z kolei ustawa egzekucyjna przewiduje środki zabezpieczenia należności pieniężnych, do których należą składki do systemu ubezpieczeń społecznych. Jest tu m.in.: zajęcie pieniędzy, wynagrodzenia za pracę, wierzytelności z rachunków bankowych, innych wierzytelności i praw majątkowych lub ruchomości, a także - obciążenie nieruchomości zobowiązanego hipoteką przymusową (nawet jeśli nie ma księgi wieczystej) czy też zakaz zbywania spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego lub użytkowego i prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej (art. 164 par. 1 ustawy egzekucyjnej). Jak widać, katalog możliwości dyscyplinowania dłużnika i zapewnienia ściągalności składek jest obszerny i wystarczający, zwłaszcza że jest wśród nich także hipoteka przymusowa.

@RY1@i02/2014/025/i02.2014.025.21700020b.802.jpg@RY2@

wojciech grzędziński

Genowefa Grabowska europejski ekspert, profesor Uniwersytetu Śląskiego

Nie zawsze udaje się stwierdzić brak wewnętrznej spójności (lub wręcz sprzeczność regulacji) i wyeliminować go na poziomie tworzenia prawa

Rozmawiała Katarzyna Dąbrowska

Więcej na temat przedawnienia zobowiązań składkowych piszemy w dodatku Ubezpieczenia i Świadczenia na s. III