Radny nie wydzierżawi gminnego gruntu, bo straci mandat

Sądy administracyjne nie mają odpoczynku od analizowania zarządzeń wojewodów w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatów radnych. Radni nie mogą bowiem prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia samorządu, w którym uzyskali mandat. Nie mogą także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ten zakaz jest jednak wciąż łamany i prowadzi do interwencji wojewody.

Takie uprawnienie nadzorcze przysługuje wojewodzie na mocy kilku samorządowych ustaw:

wart. 86a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 1998 nr 91, poz. 576 z późn. zm.)

wart. 85a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)

wart. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990 nr 16 poz. 95 z późn. zm.).

Chodzi o łamanie zasad wyznaczających zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Zarobek na boku

Radni są obowiązani do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Mówi o tym art. 383 ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 112 z późn. zm.), a w stosunku do radnych kadencji 2010-2014 r. - art. 190 nieobowiązującej już ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 1998 nr 95 poz. 602 z późn. zm.). Z tego trybu skorzystał wojewoda małopolski w sprawie radnego powiatu, który naruszył zakaz przewidziany w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Radny użytkował bowiem grunty rolne stanowiące własność powiatu na podstawie umowy dzierżawy. To, zdaniem organu nadzoru, świadczyło o prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatowego.

Ponieważ radny złożył ślubowanie 2 grudnia 2010 r., to zobowiązany był do zaprzestania tej działalności w ciągu 3 miesięcy od tej daty. Termin upłynął w tym przypadku 2 marca 2011 r. Konsekwencją naruszenia tych zasad było wezwanie skierowane przez wojewodę małopolskiego do rady powiatu obligujące do wydania stosownej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Rada tego nie dokonała. Uznała, że to wojewoda posiada prawne instrumenty do wygaszenia mandatu i powinien z nich skorzystać. Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma kompetencje do wiążącego zobowiązania rady powiatu do podjęcia w wyznaczonym terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu. Jeśli wezwanie będzie bezskuteczne, zostanie wydane, po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu. W opisywanym przypadku wojewoda został zmuszony do wydania zarządzenia zastępczego. Sprawa trafiła do sądu ze skargi radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę (sygn. akt III SA/Kr 402/13). Jak wynika z orzeczenia, nie można zaakceptować stanowiska, w myśl którego niepodjęcie przez radę powiatu w terminie miesięcznym uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wyłącza kompetencje organu nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego. Istotą zarządzenia zastępczego jest właśnie to, że gwarantuje ono osiągnięcie skutku wymaganego przez prawo, w sytuacji gdy właściwy organ samorządowy nie wykonując swoich kompetencji skutek ten udaremnia.

Definicji nie ma, problem pozostaje

Ustawy samorządowe nie definiują termin "działalność gospodarcza". Konieczne jest zatem odwołanie się do ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). W rozumieniu art. 2 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zarobkowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zgodnie z art. 3 przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz m.in. chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybołówstwa śródlądowego. Nie dotyczy też wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Dokonane w tym przepisie wyłączenia jednak nie przesądzają, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą. Mówią jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonej w art. 1 tej ustawy regulacji w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Prowadzenie gospodarstwa rolnego nie wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców czy do ewidencji działalności gospodarczej. Działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się zaś w definicji działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Takie cechy ma prowadzenie gospodarstwa rolnego.

W sprawie interwencji wojewody małopolskiego sprawa dotarła w grudniu 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2709/13).

Wyjaśnił on, że w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu w drodze uchwały najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. NSA rozwiał także wątpliwości związane z rozumieniem terminu. Analiza tego problemu została przedstawiona w uchwale składu siedmiu sędziów z 23 października 2000 r. (sygn. akt OPS 13/00). W orzecznictwie przyjmuje się więc, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "najpóźniej po upływie" należy rozumieć jako wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia takiej uchwały przez radę np. powiatu. Brak jest zatem podstaw do uznania, że upływ terminu do wydania przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego powoduje niemożność wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie.

Ewa Maria Radlińska

 ewa.radlinska@infor.pl