Kodeks musi być elastyczny. Nie ma dwóch takich samych spraw

@RY1@i02/2015/135/i02.2015.135.183000800.803.jpg@RY2@

Polacy bardzo często czują się w urzędach jak intruzi. Czy reforma postępowania administracyjnego ma szansę to zmienić?

Mam taką nadzieję. Trzeba powiedzieć, że pracom zespołu do opracowania koncepcji modyfikacji postępowania administracyjnego, który został powołany prawie trzy lata temu przez prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyświecała idea nie tylko podwyższenia efektywności postępowania administracyjnego, ale i jego uproszczenia.

Dlaczego procedura uproszczonego postępowania administracyjnego wymagała odrębnego uregulowania? Czy nie wystarczyłby zapis, że postępowanie ma być prowadzone bezzwłocznie i rzetelnie?

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy mają obowiązek załatwiać sprawy wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do ich załatwienia, czyli zarówno z odpowiednim stopniem szczegółowości w rozpoznaniu sprawy, jak i w odpowiednim terminie. Z kolei art. 35 k.p.a. statuuje terminy instrukcyjne załatwiania spraw. Niestety, w praktyce okazuje się, że często nie są one przestrzegane. Istnieje również instytucja mająca gwarantować ochronę praw strony w postępowaniu administracyjnym w postaci zażalenia na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, ale i ta instytucja - uregulowana w art. 37 k.p.a. - nie jest idealna. W związku z tym poszukujemy w ramach prac zespołu lepszych rozwiązań.

Jakiego typu spraw będzie dotyczyła uproszczona procedura? Kto zdecyduje o jej wszczęciu? Czy nie zostawiliście tu państwo zbyt dużego pola do uznaniowości?

To był chyba największy problem, jaki się pojawił w momencie rozpoczęcia prac nad uregulowaniem instytucji administracyjnego postępowania uproszczonego. Zasadniczym problemem było określenie jego zakresu - to znaczy wskazanie rodzaju spraw, które w takim postępowaniu powinny być rozpoznawane. I podstawowe pytanie - czy ma to być tryb obligatoryjny, czy fakultatywny? Innymi słowy, czy należy wskazać takie rodzaje spraw, które przymusowo będą musiały być w tym trybie prowadzone, czy też o prowadzeniu postępowania w trybie uproszczonym będzie decydował w każdym konkretnym przypadku organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania danej sprawy. Po burzliwej dyskusji członkowie zespołu doszli do wniosku, że należy stworzyć tryb uproszczony obligatoryjny. Następnie pojawił się kolejny poważny problem, gdyż określenie zakresu postępowania uproszczonego może nastąpić w oparciu o bardzo różne klauzule, które mogą mieć mniejszy lub większy poziom ogólności. Tymczasem trzeba mieć na uwadze, że przyjęcie każdego z możliwych teoretycznie rozwiązań będzie miało określone konsekwencje, przy czym nie będą się one ograniczać tylko do wskazania rodzaju postępowań, w których tryb uproszczony znajdzie zastosowanie. Wybór metody określenia postępowania uproszczonego będzie bowiem determinował jego model.

Czyli?

Gdybyśmy przyjęli klauzulę o bardzo dużym stopniu ogólności, np. wskazali, że postępowanie uproszczone będzie prowadzone w sprawach pilnych albo w takich, które mogą być rozstrzygnięte w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o dowody lub fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu (bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza taki organ), to by spowodowało, że teoretycznie w takim postępowaniu mogłyby być rozpoznawane wszelkie sprawy administracyjne. Z jednej strony w praktyce mogłoby to mieć pozytywny wpływ na stosowanie trybu uproszczonego, lecz z drugiej strony obawialiśmy się nadużyć. Zresztą bardzo trudno przewidzieć, czy nie miałaby miejsca tendencja odwrotna, polegająca na niechęci organów administracji do rozpoznawania spraw w trybie uproszczonym.

Podjęliśmy więc jako zespół decyzję, że kryterium bardziej właściwym dla określenia zakresu uproszczonego postępowania administracyjnego będzie kryterium przedmiotowe, czyli wskazujące na rodzaje spraw, które mają być obligatoryjnie rozpoznawane w taki sposób. Przy czym to ustawodawca w ustawach szczególnych powinien wskazać rodzaje spraw, które mają być rozpatrywane w tym postępowaniu.

A pani zdaniem, jakiego typu spraw powinna dotyczyć ta procedura?

Jest tu dość duża rozbieżność poglądów, nawet w ramach naszego zespołu. Moim zdaniem w postępowaniu uproszczonym powinny być rozpatrywane sprawy, które ze swojej natury nie wymagają prowadzenia rozległych postępowań wyjaśniających i z reguły kończą się na etapie rozpoznania podania w oparciu o dokumenty do niego dołączone oraz fakty i dowody znane organowi z urzędu. Przy czym warto zauważyć, że już dzisiaj istnieją liczne regulacje stanowiące procedury uproszczone w prawie administracyjnym, z tym że są one bardzo rozproszone i niejednorodne.

A więc nie ma szans, by w tym trybie były rozpatrywane sprawy wielowątkowe, gdzie np. występuje kilka stron?

Nie. Procedura ta powinna dotyczyć tylko prostych spraw, które w zasadzie są rozpoznawane przy zastosowaniu określonych schematów.

Czy nie lepiej byłoby uregulować zakres postępowania uproszczonego w k.p.a.? Dlaczego postulujecie państwo, by zrobić to w ustawach szczególnych?

Ten proces jest nieunikniony. Różnice między poszczególnymi podtypami spraw administracyjnych są tak ogromne, że k.p.a. siłą rzeczy nie może odgrywać takiej roli, jaką odgrywają kodeks postępowania cywilnego czy kodeks postępowania karnego, które odnoszą się do dość jednorodnych kwestii w zakresie prawa materialnego. Prawo administracyjne materialne jest ogromnie różnorodne i w związku z tym k.p.a. musi być bardziej elastyczny. Powinien tworzyć pewne zasadnicze ramy instytucji, a także dopuszczać w ich ramach wyjątki i zróżnicowanie, bo nie każdą sprawę administracyjną można rozpoznać równie rzetelnie, efektywnie i szybko w ramach identycznej procedury.

Czy wprowadzenie formularzy urzędowych nie spowoduje nadmiernej biurokracji? Tym bardziej że wypełnianie druków przysparza Polakom zawsze wiele problemów.

Zastanawialiśmy się nad tym i w efekcie formularze urzędowe mają zostać wprowadzone w postępowaniu uproszczonym jako wersja fakultatywna. Zatem wnoszący podanie będzie miał alternatywę: będzie mógł skorzystać z normalnej formy podania, określonej obecnie w art. 63 k.p.a., albo z odpowiedniego formularza. Przy czym jeśli zdecyduje się na formularz, to będą się z tym wiązały określone konsekwencje, np. w postaci niemożności późniejszego powoływania się na istotne dla wyniku postępowania okoliczności pominięte w oświadczeniu złożonym na urzędowym formularzu, jak również niemożność formułowania żądań wykraczających poza treść złożonego w tej formie wniosku.

Pojawiają się głosy, że propozycje zawarte w projekcie tak naprawdę będą ułatwieniem dla urzędów. Mam tu na myśli instytucję fikcji decyzji pozytywnej. Nie obawiacie się państwo, że urzędy będą nagminnie nie wydawać rozstrzygnięć?

Instytucja fikcji decyzji pozytywnej (milczące załatwienie sprawy) stanowi - w mojej ocenie - najskuteczniejszą gwarancję ochrony praw strony przed bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania. Daje jej bowiem pozytywne rozstrzygnięcie sprawy w przypadku bezczynności organu, to jest w sytuacji, gdy organ nie wyda rozstrzygnięcia w wynikającym z ustawy terminie. Jeśli organ rozpozna w ten sposób np. podanie o przyznanie zasiłku, to będzie to oznaczało, że będzie musiał go wypłacić. Organ będzie więc musiał zwracać uwagę, by tych milczących zgód nie było za dużo, gdyż w przeciwnym razie po prostu zabraknie mu pieniędzy na wypłaty.

Czy odformalizowanie uzasadnienia decyzji nie spowoduje, że orzeczenia będą gorszej jakości?

Odformalizowanie uzasadnienia decyzji ma dotyczyć tylko decyzji wydawanych w postępowaniu uproszczonym. Takie uzasadnienie ma zawierać wskazanie faktów, które organ administracji publicznej uznał za udowodnione, i przytoczenie przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Rzeczywiście jest to pewne odformalizowanie samej decyzji, ale w postępowaniu uproszczonym z założenia mają być rozpatrywane takie sprawy, których uzasadnienia już teraz mają charakter schematyczny i de facto - poza danymi strony - są często sporządzane metodą "kopiuj - wklej".

Czy pani zdaniem k.p.a. należy nowelizować? A może lepszym rozwiązaniem jest przyjęcie nowej ustawy?

W momencie gdy przystępowaliśmy do prac, nie miałam ukształtowanego poglądu w tej sprawie. Teraz, po przeszło dwóch latach prac zespołu, uważam, że lepszym rozwiązaniem byłoby uchwalenie zupełnie nowej ustawy procesowej. Nowelizacja kodeksu oznaczałaby bowiem między innymi wprowadzenie do niego kolejnych, licznych artykułów oznaczonych dodatkowo literami, co nie jest najlepszym rozwiązaniem z praktycznego punktu widzenia, lecz jedynym dopuszczalnym, jeżeli pod uwagę weźmiemy zasady techniki legislacyjnej. Ponadto chciałabym podkreślić, że ewentualny nowy kodeks nie oznaczałby całkowitej rewolucji, gdyż przejąłby ogromną część instytucji uregulowanych obecnie w k.p.a.

@RY1@i02/2015/135/i02.2015.135.183000800.804.jpg@RY2@

FOT. PAWEŁ UŁATOWSKI

Profesor dr hab. Hanna Knysiak-Molczyk, wykładowca na Uniwersytecie Jagiellońskim, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, członek powołanego decyzją prezesa NSA nr 8 z 10 października 2012 r. zespołu ds. opracowania koncepcji modyfikacji postępowania administracyjnego

Rozmawiała Urszula Wróblewska