Ten, kto daje dotacje, ma prawo wymagać. Rada może określić warunki kontroli

Wrzesień to nie tylko pierwszy miesiąc roku szkolnego, lecz także czas przygotowywania uchwał dotacyjnych dla niepublicznych placówek oświatowych. Samorządy chciałyby jak najlepiej zabezpieczyć sobie możliwość kontroli nad środkami z dotacji, zwłaszcza że uchylanie się od nich przez niepubliczne placówki nie jest wyjątkiem. Niektóre zamierzają wprowadzić zapisy szczegółowo regulujące kontrolę, np. by sprawdzani mieli obowiązek zapewnienia warunków do kontroli, w tym odpowiednich pomieszczeń. Chodzi także o to, by zezwalali na swobodne poruszanie się po placówce, umożliwiali wgląd do dokumentów czy oględziny miejsc. Ważne jest również to, by terminowo składali wyjaśnienia. Włodarze mają przy tym sporo wątpliwości, czy takie zapisy będą zgodne z prawem. Nie wynikają one bowiem jednoznacznie z ustawy o systemie oświaty. Obawiają się też, czy takich regulacji nie będą kwestionować regionalne izby obrachunkowe.

W ustawie i w orzecznictwie

Problem dotyczy w gruncie rzeczy zapewnienia skutecznej kontroli wydatkowania środków publicznych. Stosownych wskazówek należy zaś poszukiwać nie tylko w samej ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.; dalej: u.s.o.), lecz także w wypracowanym na bazie tych przepisów orzecznictwie. Podkreślenia przy tym wymaga, że problematyczna dla gminy jest kwestia nałożenia na niepubliczne placówki oświatowe w postanowieniach uchwały dotacyjnej uregulowań ustanawiających wiele obowiązków związanych z postępowaniem kontrolnym. Warto więc zwrócić uwagę na następujące kwestie związane ze wspomnianą problematyką.

Zasadniczą podstawą prawną podejmowanych przez gminy (powiaty) uchwał zawierających normy regulujące system dotacyjny niepublicznych placówek oświatowych jest art. 90 ust. 4 u.s.o. Brzmi on: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Nie ulega również wątpliwości, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego (tu: uchwały dotacyjne) związana jest granicami upoważnień zawartymi w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy w art. 90 ust. 4 u.s.o., należy mieć na względzie przepisy dotyczące zasad kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Z kolei z ust. 3f wynika m.in., że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Z powyższego można zatem wyprowadzić wniosek, że skoro ustawa o systemie oświaty przyznaje kompetencje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego do kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji, to organ sprawujący tę kontrolę musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne wykonywanie kompetencji odpowiadające celom kontroli, czyli ocenie, czy środki publiczne przekazywane w ramach dotacji są rzeczywiście wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Tak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 29 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 129/12.

Jest swoboda legislacyjna, ale...

Warto również zauważyć, że skoro art. 90 ust. 4 u.s.o. zawiera upoważnienie dla organów jednostek samorządu terytorialnego do określenia m.in. trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji, to zapewne ustawodawca w ten sposób świadomie zapewnił swobodę legislacyjną tym organom w tworzeniu przepisów gwarantujących kontrolę wydatkowania środków publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 1268/10).

W kontekście powyższego trudno uznać, aby wymienione powyżej obowiązki, które rady gmin zamierzają nakładać na niepubliczne placówki oświatowe, stanowiły przekroczenie delegacji ustawowej. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w ww. wyroku: "Podstawowym materiałem kontrolnym są dokumenty, więc ich przedstawienie przez kontrolowanego jest warunkiem skuteczności kontroli. Podobnie obowiązek złożenia wyjaśnień służy ustalaniu ewentualnych przyczyn rozbieżności i wątpliwości dotyczących dokumentów. Złożenie wyjaśnień leży też w interesie kontrolowanego, który dzięki temu może już w trakcie kontroli podnosić argumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania dotacji. Obowiązek udostępnienia oddzielnych pomieszczeń z odpowiednim wyposażeniem jest obwarowany zastrzeżeniem »w miarę możliwości«. Zatem jeśli kontrolowany nie będzie miał obiektywnie takich możliwości, będzie zwolniony z obowiązku udostępnienia oddzielnych pomieszczeń i wyposażenia".

System ma być skuteczny

Warto również dodać, że z art. 90 ust. 3f u.s.o. wynika m.in., że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania. Z kolei proponowane przez gminy zapisy dodatkowe w zakresie kontroli mogą stanowić pewnego rodzaju uszczegółowienie uprawnień kontrolujących. Na przykład z prawem wstępu do szkół i placówek wiąże się prawo do swobodnego poruszania się na terenie jednostki kontrolowanej czy przeprowadzanie oględzin. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12, wskazał, że organ stanowiący JST, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ww. ustawy, jest zobowiązany stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania dotacji przez beneficjentów. Musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Podkreślił, że w ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień czy korzystania z pomocy biegłych. W ocenie NSA wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów są typowymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego.

Są podstawy

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12, w sposób następujący zdefiniowano pojęcie kontroli oraz jej zakresu: pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to  z  kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie  zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. Tym samym przyjąć można, że zarówno granice kontroli, o które pytają samorządy, jak i proponowane obowiązki podmiotu kontrolowanego, które miałyby się znaleźć w uchwale, mieszczą się w delegacji ustawowej z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Omówiona wyżej korelacja norm prawnych oraz orzecznictwa sądowego daje podstawy do przyjęcia stanowiska, że wymienione w tekście postanowienia uchwały dotacyjnej, nakładające na beneficjentów ww. obowiązki w zakresie kontrolnym, nie będą stanowić naruszenia prawa. Ich ustanowienie pozostanie w granicach upoważnienia ustawowego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

WAŻNE

Obowiązek udostępnienia oddzielnych pomieszczeń z odpowiednim wyposażeniem jest obwarowany zastrzeżeniem »w miarę możliwości«. Zatem jeśli kontrolowany nie będzie miał takich możliwości, będzie zwolniony z tego obowiązku".

@RY1@i02/2016/178/i02.2016.178.088000400.801.jpg@RY2@

Marcin Nagórek

radca prawny