Ograniczenie dotacji na przyłącza tylko w zgodzie z ustawą

Przede wszystkim należy przytoczyć art. 403 prawa ochrony środowiska. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej należy do zadań własnych gmin w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 oraz w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6. Stanowią je dochody budżetów gmin pomniejszone o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Z kolei z ust. 3 wynika, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4-6.

Zasady udzielania

Zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w art. 403 ust. 4 prawa ochrony środowiska, określają odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały (ust. 5 ww. przepisu). Obejmują one w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. Z podanego stanu faktycznego wynika, że rada gminy zamierza w uchwale dotacyjnej zawrzeć zapis m.in. o tym, iż o dotację celową mogą się ubiegać osoby fizyczne i inne podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania nieruchomością położoną na terenie gminy. Na niej ma być realizowane dotowane przedsięwzięcie. Taki zapis budzi kontrowersje, ogranicza on bowiem podmioty uprawnione do otrzymania dotacji celowej na dofinansowanie budowy przyłączy kanalizacyjnych do osób fizycznych oraz innych podmiotów, ale posiadających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, wykluczając tym samym wspólnoty mieszkaniowe. Taki zapis będzie zatem odbiegał od dyspozycji art. 403 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy. Warto również zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1656/14 (LEX nr 1601221), w którym stwierdzono, że ustawodawca podał w art. 403 ust. 4 prawa ochrony środowiska przykładowe kategorie podmiotów, do których taka uchwała może zostać skierowana, czyli beneficjentów dotacji - podmiotów dokonujących przyłączy kanalizacyjnych. Za przyjęciem tezy, że stanowi to jedynie przykładowe wskazanie podmiotów, przemawia użycie sformułowania "w szczególności" oraz oddanie do kompetencji rady gminy możliwości udzielenia tym podmiotom dotacji. Tym samym właściwa rada gminy może udzielić dotacji wszystkim podmiotom wskazanym w tym przepisie bądź też, kierując się własną polityką w tym zakresie, jedynie niektórym, uznając, że pozostałe podmioty określonej pomocy nie wymagają. Takie przykładowe wskazanie oznacza również, że właściwy organ może wskazywać jeszcze inne kategorie podmiotów, które nie zostały wymienione w tym przepisie. Tym samym należy przyjąć, że rada gminy może dokonać wyboru podmiotów wskazanych w ust. 4, w tym w pkt 1 tego przepisu, jak również wskazać inne podmioty, które przez ustawodawcę nie zostały przykładowo podane.

Nie można zawęzić

Organ stanowiący JST, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 prawa ochrony środowiska, nie może jednak modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji wynikających z tych przepisów. Takie działanie stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP przez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 636/15.

Należy więc przyjąć, że rada gminy nie może zawęzić ustawowej kategorii podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych do podmiotów posiadających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością położoną na terenie gminy, gdyż m.in. wspólnoty mieszkaniowe (pomimo że nie posiadają tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w szerokim znaczeniu tego słowa) mogą spełnić kryteria dofinansowania inwestycji w zakresie budowy przyłączy kanalizacyjnych. Za powyższym stanowiskiem przemawia również to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Ponadto jeżeli dany przepis i wskazane w nim elementy mają charakter wyczerpujący, to nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1069/12, LEX nr 1277963; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12).

Co z kontrolą

Odnosząc się do kwestii umieszczenia w uchwale dotacyjnej zapisów umożliwiających przeprowadzanie kontroli wykonanego przyłącza, należy wskazać, że rada gminy posiada do tego stosowne umocowanie ustawowe. Uprawnienie takie nie wynika jednak wprost z prawa ochrony środowiska. Jeżeli jednak przyjąć, że ww. art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska daje radom gminy uprawnienie do uregulowania w drodze uchwały sposobu rozliczenia dotacji celowej, a co za tym idzie możliwość żądania jej zwrotu, to gmina musi mieć instrument, za pomocą którego będzie mogła sprawdzić prawidłowość wykorzystania dotacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 636/15). Kryteria przeprowadzenia takiej kontroli muszą być jednak jasno wskazane w uchwale dotacyjnej. Podstawową zasadą jest bowiem, że uchwały stanowione przez organy samorządowe (w tym m.in. uchwały dotacyjne) muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. np. wyrok NSA w Gdańsku z 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kto może dostać wsparcie

Zgodnie z art. 403 ust. 4 prawa ochrony środowiska finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Pieniądze z budżetu gminy lub powiatu można przeznaczyć na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

1) podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych, w szczególności:

a) osobom fizycznym,

b) wspólnotom mieszkaniowym,

c) osobom prawnym,

d) przedsiębiorcom,

2) jednostkom sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

@RY1@i02/2016/042/i02.2016.042.08800070e.802.jpg@RY2@

Marcin Nagórek

radca prawny

Podstawa prawna

Art. 403 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.).