Jak wójt z radą. Czyli wojna polsko-polska z pieniędzmi, polityką i procesami w tle

Zarzewiem sporów o wynagrodzenia włodarzy są złe przepisy

@RY1@i02/2017/120/i02.2017.120.18300160a.801.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Znów zrobiło się głośno o zmniejszaniu przez radnych uposażeń włodarzom. Tym razem za sprawą radnych PiS ze Słupska, którzy chcą o 200 zł obniżyć pensję Robertowi Biedroniowi. Przypadek prezydenta Słupska nie jest odosobniony. Gaże swoim włodarzom ścinały też rady m.in.: Goleczewa, Chrzanowa, Wolina, Sulejowa czy Białegostoku.

Przyczyny podejmowania uchwał są bardzo zróżnicowane, jednak okolicznością najczęściej uzasadniającą podjęcie takiej decyzji jest nadmierne zadłużanie gminy przez włodarza albo jego niegospodarność. Ponadto chodzi o: brak współpracy z radą gminy, nieodpowiadanie na interpelacje radnych, nieodpowiedni nadzór nad miejskimi spółkami, niewłaściwe zarządzanie oświatą, brak ładu urbanistycznego, nieliczenie się z potrzebami społeczności lokalnej itd. Tak naprawdę każdy powód jest dobry. Radni PiS chcą np. obniżyć gażę Robertowi Biedroniowi, gdyż ten ich zdaniem zbyt często przebywa w delegacji - od początku swojej kadencji (od 6 grudnia 2014 r.) spędził poza miastem 250 dni, co przekłada się na 70 wyjazdów.

Bo nie z tej partii...

Czy radni mogą dowolnie wskazywać powód obniżenia wynagrodzenia prezydentowi. Otóż tak, przy czym - jak podkreślają eksperci - należy pamiętać, że tego typu wnioski są zgłaszane przez opozycję, z którą wybierani w wyborach bezpośrednich włodarze gminy są w permanentnym sporze. Co więcej, obcięcie pensji włodarzowi od strony proceduralnej nie jest jakimś skomplikowanym działaniem. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta). Rada gminy czyni to w drodze uchwały z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1786; dalej: rozporządzenie płacowe). Ustalenie zarobków włodarza dotyczy wszystkich jego składników, łącznie z dodatkiem służbowym na czas trwania kadencji.

- Rozporządzenie płacowe różnicuje wysokość wynagrodzenia osoby sprawującej mandat wójta (burmistrza, prezydenta) w zależności od wielkości gminy, wprowadzając w tym zakresie 5 kategorii, plus odrębna kategoria odnosząca się do prezydenta m.st. Warszawy - przypomina Joanna Kostrzewska, radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners. Przy czym dodaje, że różnice między kategoriami są nieznaczne, w konsekwencji czego wynagrodzenie wójta niewielkiej gminy w nieznacznym stopniu może się różnić od prezydentów dużych miast zarządzających nieporównywalnie większymi środkami finansowymi. Stąd w ocenie mecenas Joanny Kostrzewskiej od wielu lat pojawia się postulat powiązania maksymalnego wynagrodzenia włodarza ze wskaźnikami wynikającymi z uchwał budżetowych.

@RY1@i02/2017/120/i02.2017.120.18300160a.802(c).jpg@RY2@

Z czego składa się pensja włodarza

Co więcej, rada może podejmować uchwałę o wynagrodzeniu włodarza nie tylko w momencie nawiązania stosunku pracy, ale również w okresie późniejszym - pensja może być bowiem kształtowana przez radę gminy przez cały czas trwania mandatu. Przy czym warto podkreślić, że rada, określając wysokość zarobków wójta, wykonuje czynności z zakresu prawa pracy. Tak wynika z art. 8 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 902 ze zm., dalej u.p.s.). Nie można też zapominać, że rada jest również organem kontrolnym w stosunku do organu wykonawczego.

Pod kontrolą

- Wydana przez radę gminy uchwała obniżająca wójtowi dotychczas pobierane przez niego wynagrodzenie nie pozostaje jednak poza kontrolą sądu. Podlega ona ocenie co do zgodności z prawem w trybie nadzoru sprawowanego przez wojewodę (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym - red.), a rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do sądu administracyjnego - wyjaśnia dr Magdalena Zwolińska, adwokat z kancelarii DLA Piper Wiater.

Zwraca uwagę, że zdaniem SN taka uchwała podlega badaniu przez sąd pracy - co do zgodności z przepisami płacowymi o charakterze gwarancyjnym (określonymi stosownym rozporządzeniem - red.) oraz w kontekście ewentualnego naruszenia przepisów o zakazie dyskryminacji oraz równym traktowaniu pracowników w zatrudnieniu (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 konstytucji, art. 11² k.p., art. 11³ k.p. lub art. 18^3c k.p.).

Wtóruje jej Michał Czuryło, radca prawny z kancelarii Konieczny, Wierzbicki, który uważa, że wójt (i odpowiednio burmistrz lub prezydent miasta) również jest pracownikiem, jednak z uwagi na szczególny sposób jego wyboru szczególne są również zasady dotyczące kształtowania treści stosunku pracy, w jakim pozostaje. Prawnik wyjaśnia, że pracodawcą wójta zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. jest urząd gminy (odpowiednio urząd miasta). Zarówno przepisy regulujące ustrój samorządu gminnego, jak i wspomniana u.p.s. wyraźnie oddają kompetencję do ustalania wynagrodzenia wójta radzie gminy, która działa w tym zakresie w drodze uchwały.

- Rady gmin są oczywiście ograniczone w swoich kompetencjach, powinny kierować się chociażby wytycznymi zawartymi w odpowiednim rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych - dodaje mecenas Michał Czuryło.

Z kolei dr Stefan Płażek, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, uważa, że rada gminy nie może być malowanym organem. Musi mieć instrument wpływania na wójta. - I tak ta funkcja obecnie wyrosła na najważniejsze stanowisko w gminie - uważa mecenas. Podkreśla, że rada wprawdzie nie może być tyranem, ale musi mieć narzędzie do kontrolowania wójta. Jest nim m.in. możliwość obniżenia mu wynagrodzenia.

Przy czym także jego zdaniem przepisy powinny wyznaczać granice tej ingerencji. - Niestety oprócz ustalenia ram wynagrodzenia, określonych w rozporządzeniu płacowym, regulacje samorządowe tego nie czynią - dodaje dr Płażek.

Szczątkowe regulacje

Włodarz jest zatrudniony w urzędzie gminy na podstawie wyboru. Tymczasem taka podstawa zatrudnieniowa jest uregulowana w k.p. w sposób bardzo lakoniczny (art. 73-75 k.p.). Co więcej, regulacje te nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę. Niewiele więcej regulacji znajduje się w ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (jak i w jej poprzedniczce z 22 marca 1990 r.). To ogólnikowe unormowanie statusu pracowniczego osoby piastującej urząd oznacza w praktyce spore komplikacje. - Jestem za likwidacją pozaumownych podstaw stosunków pracy, także z wyboru - uważa dr Stefan Płażek.

Jego zdaniem należałoby przyjąć rozwiązanie podobne do tego, które jest w ustawie z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1578 ze zm.). Czyli wójt, tak jak członek zarządu spółki kapitałowej, powinien być zatrudniany na umowę o pracę w urzędzie gminy. Propozycję tę pozytywnie ocenia dr Magdalena Zwolińska. Także ona uważa, że zastosowanie tej konstrukcji - czyli nawiązanie umowy o pracę po wyborach na stanowisko wójta - będzie dobrym rozwiązaniem. Zapewni to jasność co do tego, w jakim trybie i na jakiej podstawie dopuszczalna jest zmiana (obniżenie) wynagrodzenia.

- W praktyce obecne przepisy mogą oznaczać, że w tych przypadkach, w których nie dochodzi do naruszenia zasad niedyskryminacji i równego traktowania w zatrudnieniu, wójt może nie mieć podstaw do zaskarżenia uchwały obniżającej mu wysokość wynagrodzenia. W takiej sytuacji bez wątpienia będzie na gorszej pozycji niż pozostali pracownicy samorządowi - podsumowuje mecenas Zwolińska.

WAŻNE

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Rada czyni to w drodze uchwały z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

OPINIA EKSPERTA

Burmistrz nie zna warunków

@RY1@i02/2017/120/i02.2017.120.18300160a.803.jpg@RY2@

Maciej Kiełbus partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners

Kwestia ustalania i zmiany pensji osób sprawujących mandat wójta, burmistrza czy prezydenta miasta od wielu lat ma niezmiennie charakter wybitnie kontrowersyjny i jest niejednoznacznie interpretowana zarówno przez sądy (tak powszechne, jak i administracyjne), jak i przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego. W tym zakresie dochodzi bowiem do styku niezwykle lakonicznych regulacji prawa samorządowego, zawartych przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym, oraz przepisów prawa pracy, które koncentrując się wokół typowych stosunków pracowniczych nawiązywanych na podstawie umowy o pracę, w dużo mniejszym stopniu uwzględniają specyfikę stosunków nawiązywanych na podstawie wyborów.

Dodatkowo wątpliwości wynikają z niekonsekwentnie przeprowadzonej reformy ustrojowej z 2002 r., która w istotny sposób zmieniła wzajemne relacje pomiędzy organem wykonawczym a organem stanowiącym w gminie.

Rada gminy wykazuje względną samodzielność w ustalaniu wysokości wynagrodzenia wójta - ograniczenia w tym zakresie wynikają tylko z rozporządzenia płacowego. Samodzielność w tym zakresie przejawia się zarówno na etapie pierwotnego określania wysokości wynagrodzenia na początku kadencji (już po wyborze danej osoby na wójta i złożenia przez nią ślubowania - w konsekwencji kandydat na wójta nie zna warunków swojego przyszłego zatrudnienia), jak i w trakcie jej trwania. Kwestia ta jest tym istotniejsza, iż kompetencja rady gminy może stać się przedmiotem bieżącej walki politycznej w gminie i elementem wywierania wpływu przez radę na decyzje wójta. ⒸⓅ

Mocne dowody potwierdzą dyskryminację

Z analizy dostępnych orzeczeń sądów pracy wynika, że włodarz nie bardzo może liczyć na wygraną. Dlatego bardzo istotne znaczenie może mieć wyrok (nieprawomocny), który niedawno zapadł w Sądzie Rejonowym w Białymstoku. Sprawę do sądu wniósł prezydent Białegostoku i... wygrał

W pozwie prezydent Białegostoku Tadeusz Truskolaski zarzucił radzie miasta naruszenie zasady niedyskryminacji ze względów politycznych. Sąd Rejonowy w Białymstoku 5 maja 2017 r. stanął po stronie włodarza - orzekł, że zarobki prezydenta mają być przywrócone do poziomu sprzed obniżki. "Trudne relacje, konflikt polityczny, antypatia radnych względem osoby prezydenta legły u podstaw próby wywarcia presji na osobie prezydenta przez obniżenie jego wynagrodzenia" - uzasadniał sąd.

Rada miasta obniżyła zarobki Tadeuszowi Truskolaskiemu w październiku ubiegłego roku. Głównym powodem decyzji był brak absolutorium za 2015 r. W sprawie przesłuchano kilkunastu świadków: radnych, pracowników urzędu, członków miejskich spółek, a także przewodniczącego rady miasta i samego prezydenta.

W ponad 2,5-godzinnym ustnym uzasadnieniu sędzia wskazał, że pozwany urząd miasta nie wykazał obiektywnych przyczyn obniżenia pensji prezydenta. Zauważył także, że prezydent po obcięciu mu pensji nie tylko zarabia mniej niż jego podwładni czy szefowie mniejszych miast i gmin z województwa, ale zarabia też mniej niż na początku swojej pracy, mimo że teraz jego doświadczenie i kompetencje są większe, co przyznały obie strony. Odniósł się też szczegółowo do argumentu o nieprzyznaniu absolutorium dla prezydenta, zauważając, że nie może on zostać uznany za uzasadniony powód obniżenia pensji. Zdaniem sądu decyzja w tej sprawie miała charakter polityczny - swoją opinię oparł na decyzjach i opiniach RIO, która wskazała choćby, że wykonanie budżetu za rok 2015 oscylowało na poziomie 95 proc.

Sąd argumentował również, że nie można w ocenie pominąć uchwały podjętej podczas zjazdu okręgowego Prawa i Sprawiedliwości odnośnie do negatywnej oceny pracy Tadeusza Truskolaskiego. Zwrócił uwagę, choć nie wszyscy radni klubu należą do tego ugrupowania, to argumenty użyte w uchwale i podczas procedowania rady nad obniżeniem pensji prezydenta się powtórzyły. Przy czym w dokumencie przyjętym na zjeździe podkreślono różnice polityczne i światopoglądowe - między partią a Truskolaskim.

W podsumowaniu wyroku sąd wskazał, że "w toku postępowania udowodniono zastosowanie w decyzji rady miasta zakazanego kryterium w odniesieniu do konfliktu politycznego, przekonań politycznych prezydenta miasta, utożsamianego z opozycyjną partią, względem osób, które podjęły decyzję o ustaleniu wynagrodzenia". Sąd przypomniał również, że nie doszło do zawarcia ugody - zainicjowanej przez sąd pracy - między stronami sporu.

Gdy brakuje przepisów, rośnie znaczenie orzecznictwa

Z zastosowaniem niedoskonałych przepisów dotyczących wynagrodzeń włodarzy problem mają także sądy. Jednak to w ich wyrokach warto szukać wskazań dla będących w sporze rad i wójtów

Orzeczenia sadów administracyjnych są skrajnie rozbieżne. Przykładowo WSA w Lublinie w wyroku z 22 września 2009 r. (sygn. akt III SA/Lu 396/09, utrzymany następnie w mocy przez wyrok NSA z 12 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 14/10) stwierdził, że uchwała rady gminy obniżająca wójtowi dotychczas pobierane przez niego wynagrodzenie nie pozostaje poza kontrolą sądu. Podlega bowiem ocenie co do zgodności z prawem w trybie nadzoru sprawowanego przez wojewodę jako organ nadzoru (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Przy czym rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wynagrodzenia za pracę wójta może być również zaskarżona przez samego zainteresowanego do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Lubelski sąd administracyjny powołał się w tym orzeczeniu na pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w wyroku z 9 czerwca 2008 r. (sygn. akt II PK 330/07).

Jednak dwa lata później NSA postanowieniem z 6 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1534/12) uchylił wyrok WSA w Lublinie i skargę włodarza wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. odrzucił. W uzasadnieniu stwierdził, że właściwą drogą do rozstrzygnięcia sporu ze stosunku pracy (a takim był spór w niniejszej sprawie), dotyczącego ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta, jest droga postępowania przed sądem powszechnym, co wynika wprost z art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Identyczne stanowisko NSA zajął w postanowieniu z 9 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 942/13).

- Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że sąd administracyjny nie może skutecznie rozpoznać skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta, a to wobec braku wypełnienia przesłanki wskazanej w art. 101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem wyraźnie określa, że zaskarżyć można jedynie uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej - wyjaśnia Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy.

I dodaje, że uchwała w sprawie obniżenia pensji wójta nie jest natomiast takim aktem, gdyż nie reguluje stosunków typowych dla administracji publicznej, lecz wynagrodzenie. Dotyczy zatem sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie publicznoprawnej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych jest wyłączona. Jak zauważa prawnik, powyższe stanowisko wynika z postanowień NSA z: 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12, 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 942/13, czy 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 506/14.

Pierwsze wydane w tej linii orzeczniczej postanowienie NSA z 6 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1534/12) wprowadziło sądy pracy w zakłopotanie. Po pierwsze odbiega ono od interpretacji SN z wyroku z 9 czerwca 2008 r. (sygn. akt II PK 330/07). Po drugie, sądy pracy rozpatrujące pozew włodarza miały wątpliwość, czy są upoważnione do badania legalności uchwały obniżającej mu wynagrodzenie. I tak sąd I instancji uznał, iż podjęta z naruszeniem prawa uchwała jest nieważna i jej postanowienia nie mogą kształtować sytuacji prawnej włodarza w zakresie ustalonego wynagrodzenia.

Z kolei sąd II instancji stwierdził, że sąd pracy nie jest uprawniony do badania prawdziwości przyczyn, które wpłynęły na odmienne ukształtowanie wysokości wynagrodzenia. Wniosek ten wynika z utrwalonego poglądu Sądu Najwyższego, którego zdaniem uchwała o zmniejszeniu wynagrodzenia wójta nie jest wypowiedzeniem zmieniającym w rozumieniu art. 42 k.p. W efekcie sąd nie bada zasadności wskazanych przyczyn obniżenia zarobku, tak jak to ma miejsce w razie wypowiedzenia warunków płacy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 2 listopada 2016 r. (sygn. akt III APa 14/16).

W praktyce może to oznaczać, że jeśli wojewoda nie stwierdzi nieważności uchwały w trybie nadzoru albo nie wniesie skargi na mocy art. 93 u.s.g., to żaden sąd nie zbada legalności podjętej uchwały. Nie zrobi tego sąd administracyjny, ponieważ brak będzie skargi (takiej nie może wnieść zainteresowany włodarz), a sąd pracy może uznać, że nie jest do tego kompetentny. Eksperci nie mają wątpliwości, że w zakresie środków prawnych przysługujących wójtowi występuje poważna luka.

Regulacja dotycząca ustalania pensji włodarza jest rozproszona w wielu aktach prawnych. W art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wymieniona jest wyłączna kompetencja rady gminy do ustalenia wynagrodzenia wójta. Z kolei w art. 8 ust. 2 u.p.s. jest mowa, że czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Brak szczegółowych regulacji dotyczących zasad określania pensji włodarza zastępuje liczne orzecznictwo Sądu Najwyższego. Przy tym z uwagi na tożsamość starych przepisów ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r. i obecnej ustawy wyroki wydane przed zmianą przepisów zachowują swoją aktualność.

!W praktyce może się okazać, że jeśli wojewoda nie stwierdzi nieważności uchwały w trybie nadzoru albo nie wniesie skargi na mocy art. 93 u.s.g., to żaden sąd nie zbada legalności podjętej uchwały obniżającej wynagrodzenie wójta. Nie zrobi tego sąd administracyjny, ponieważ brak będzie skargi, a sąd pracy stwierdzi, że nie ma kompetencji w tym zakresie.

Kluczowe wyjaśnienia

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że do zatrudnienia na podstawie wyboru nie stosuje się kodeksu pracy, w szczególności art. 42 k.p., na co wprost wskazywał Sąd Najwyższy w wyrokach z 20 czerwca 2001 r. (sygn. akt I PKN 488/00) i 23 listopada 2001 r. (sygn. akt I PKN 699/00) i co zostało powtórzone w późniejszych orzeczeniach tego sądu. W wyrokach wskazywano, że jedynym organem uprawnionym do oceny jakości pracy świadczonej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny gminy. Dlatego dokonując tej oceny, rada określa zarobki włodarza. W orzecznictwie podkreślano, że odebranie radzie uprawnienia do ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby jej ustawowe kompetencje.

W orzeczeniach SN wielokrotnie wskazywał również, że art. 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę. Ponadto SN wyjaśnił, że nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru, gdyż odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków musiałaby doprowadzić do ustania zatrudnienia, które w przypadku wójta ustaje tylko w razie wygaśnięcia mandatu.

W orzecznictwie SN ugruntowane jest też stanowisko, że dopuszczalne jest obniżenie wysokości wynagrodzenia włodarza przez radę gminy w trakcie trwania jego stosunku pracy, czyli w czasie sprawowania mandatu. W tym zakresie nie jest koniecznazgoda włodarza (por. wyroki SN z: 3 września 2008 r., sygn. akt I PK 24/08, i 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II PK 330/07).

W uzasadnieniach tych orzeczeń wskazywano, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie ogranicza uprawnienia organu stanowiącego (pracodawcy) do ustalenia wynagrodzenia wójta jeden raz na początku kadencji i na cały okres jej trwania. Stosunek pracy z wyboru na kadencję jest stosunkiem prawnym długotrwałym, w czasie którego dane okoliczności - uwzględniane przy określeniu wysokości wynagrodzenia za pracę - ulegają wielokrotnym zmianom, co podlega ocenie pracodawcy. Jednostronna zmiana (obniżenie) wynagrodzenia włodarza może być więc dokonana przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w ramach uprawnienia do ustalenia jego zarobków.

- Należy zgodzić się z opinią, według której obniżenie wynagrodzenia wójta nie wymaga jego zgody. Do zmiany wysokości wynagrodzenia włodarza, jako pracownika z wyboru, nie stosuje się także art. 42 kodeksu pracy - zauważa dr Magdalena Zwolińska. I dodaje, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, iż kwestię ustalania wynagrodzenia wójta reguluje w sposób wyczerpujący art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd Najwyższy w wyroku z 9 czerwca 2008 r. określił także kryteria oceny uchwały rady gminy, którą dokonuje sąd pracy. Z tego powodu orzeczenie to jest ważną wskazówką dla składów orzekających w sporach dotyczących obniżenia zarobków włodarzy.

Co podlega weryfikacji

● co do zgodności z przepisami płacowymi o charakterze gwarancyjnym (wynagrodzenie ustalone przez radę gminy nie może być niższe od minimalnych stawek określonych w przepisach rozporządzenia płacowego),

● w kontekście ewentualnego naruszenia przepisów o zakazie dyskryminacji oraz o równym traktowaniu pracowników w zatrudnieniu (art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11 ² k.p., art. 11 ³ k.p. lub art. 18 ^3c k.p.).ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/120/i02.2017.120.18300160a.101(c).gif@RY2@

PiSZ

Co podlega weryfikacji

Poglądy sądów pracy

Na temat obniżenia zarobków wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wypowiadały się także sądy pracy. I tak przykładowo Sąd Rejonowy w Białymstoku w wyroku z 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt VI P 627/13, www.orzeczenia.ms.gov.pl) wskazał, że pracodawca zatrudniający pracownika samorządowego z wyboru ma możliwość swobodnego ustalania wysokości jego wynagrodzenia w granicach określonych przez przepisy rozporządzenia płacowego (por. też wyrok Sądu Rejonowego w Lubaniu z 28 lutego 2013 r., sygn. akt IV P 5/13, www.orzeczenia.ms.gov.pl).

Zdaniem Sądu Okręgowego w Białymstoku, wyrażonym w wyroku z 22 maja 2014 r. (sygn. akt V Pa 47/14, www.orzeczenia.ms.gov.pl), zgodnie z art. 78 par. 1 k.p. wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. Wskazana regulacja określa więc podstawowe kryteria ustalania wysokości wynagrodzenia, nie może być jednak podstawą do domagania się przez pracownika wyższego wynagrodzenia za pracę i nie kreuje roszczenia o takie wynagrodzenie, jeżeli pracodawca określił je zgodnie z zasadami prawa pracy i zgodnie z przepisami płacowymi dotyczącymi określonej grupy pracowników. Białostocki sąd okręgowy podkreślił, że jedynym organem uprawnionym do oceny jakości świadczonej pracy przez wójta - stosownie do art. 15 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - jest rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny gminy i stąd wyłącznie do kompetencji tego organu należy kształtowanie poziomu wynagrodzenia wójta.

Sąd Okręgowy w Łodzi w wyroku z 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII Pa 53/15, www.orzeczenia.ms.gov.pl) wyjaśnił natomiast, że roszczenia wójta o wyrównanie wynagrodzenia za pracę przedawniają się zgodnie z treścią art. 291 par. 1 k.p., czyli z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Istotny jest również wyrok Sąd Rejonowy w Białymstoku z 8 lutego 2016 r. (sygn. akt VI P 143/15, www.orzeczenia.ms.gov.pl, nieprawomocny), w którym wyjaśniono na czym polega wyjątkowość stosunku pracy na podstawie wyboru.

WAŻNE

Uchwała rady gminy o obniżeniu włodarzowi wynagrodzenia nie jest wypowiedzeniem zmieniającym w rozumieniu art. 42 k.p.

Tabela. Charakterystyczne elementy stanowiące o specyfice pracy wójta ⒸⓅ

	Podstawą nawiązania stosunku pracy z włodarzem jest wybór, co oznacza trwałość zatrudnienia przez czas kadencji, poza ewentualnym odwołaniem w drodze referendum.
	Przed nawiązaniem stosunku pracy kandydat na wójta nie ma możliwości negocjowania swojej przyszłej płacy. Ma on świadomość jedynie tego, w jakich granicach może być wyznaczone wynagrodzenie wraz z dodatkami. Nie ma on jednak wpływu na jego wysokość ani przed wyborem, ani po wyborze. Granice zarobków określa rozporządzenie płacowe. Co więcej, w kolejnej kadencji nowa rada gminy może przyznać całkiem nowe warunki płacowe wójtowi, który kontynuuje sprawowanie urzędu. Nie jest ona bowiem związana w tym zakresie decyzją rady poprzedniej kadencji.
	Jakkolwiek wójt na gruncie prawa pracy jest pracownikiem urzędu gminy, nie ma on na co dzień osoby przełożonej, która jako pracodawca lub osoba działająca w imieniu pracodawcy kontroluje jego pracę i wyznacza obowiązki i zadania.
	W codziennej pracy wójta nakładają się na siebie obowiązki o charakterze pracowniczym i uprawnienia władcze o charakterze ustrojowym, administracyjnym. Oznacza to między innymi, że wypełnianie przez niego, jako pracownika, w sposób należyty obowiązku dbania o finanse gminy wiąże się z występowaniem w imieniu gminy w stosunkach cywilnoprawnych, wydawaniem decyzji administracyjnych czy podejmowaniem decyzji w sferze prawa pracy, kiedy działa jako pracodawca.
	Istotą sprawowania władzy, w tym wypadku na szczeblu lokalnym, jest nieustanne uczestnictwo w dyskursie politycznym. Każdy kandydat stając do wyborów samorządowych, posiada jakieś poglądy polityczne, rozumiane jako zespół zapatrywań na różne kwestie dotyczące sposobu funkcjonowania gminy, zarządzania nią, decyzji o charakterze gospodarczym, majątkowym, organizacyjnym i osobowym. Zarówno w toku kampanii wyborczej, jak i późniejszego sprawowania urzędu naturalna i oczywista jest możliwość krytyki, zwalczania argumentów i sprzeciwiania się decyzjom oponenta. Na szczeblu gminy dzieje się tak najczęściej, gdy włodarz i rada gminy są związani komitetami wyborczymi będącymi w opozycji.
	W przypadku szeregowego pracownika (na przykład pracownika urzędu gminy) jego poglądy polityczne nie powinny wpływać na jego pracę ani nie powinny stanowić wyznacznika oceny jego pracy. Ujawnienie przez niego swoich poglądów politycznych nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami w sferze stosunku pracy mającymi charakter dyskryminacji. W przypadku powołanego w wyborach wójta jego praca polega zasadniczo na realizacji planów zapowiedzianych w kampanii wyborczej (polityki wójta), które zostały zaakceptowane przez większość mieszkańców. Innymi słowy polega ona na wcielaniu w życie przedstawionych poglądów politycznych, zarówno jeśli chodzi o cele, jak i sposoby działania. Z tej przyczyny argument o dyskryminacji wójta z powodu przekonań politycznych, na tle ewentualnych innych możliwych przesłanek dyskryminacyjnych, z natury rzeczy doznaje poważnego osłabienia. O ile inne przesłanki dyskryminacyjne (na przykład płeć, wiek, niepełnosprawność, religia itd.) nie mogą stanowić przedmiotu oceny pod kątem różnicowania statusu pracowniczego wójta, o tyle jego poglądy polityczne mogą (a nawet muszą) podlegać nieustannej ocenie, zarówno jeśli chodzi o zapowiadane plany, jak i zrealizowane już pomysły. Nie oznacza to oczywiście, że należy wykluczyć z góry możliwość dyskryminacji wójta z powodu przekonań politycznych. Należy jednak podkreślić, że w takim wypadku muszą być w bardzo precyzyjny sposób przedstawione fakty dające podstawy do podejrzenia o dyskryminację. Nie wystarczy samo powołanie się na odmienne poglądy wójta nieakceptowane przez radę gminy czy ostrą krytykę jego poczynań.

Przepisy płacowe

Uprawnienia pracownika samorządowego, w tym wójta, zostały określone w rozdziale 4 u.p.s. - przede wszystkim w art. 36 u.p.s., który stanowi, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Pracownikowi samorządowemu przysługują wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę oraz świadczenia nieperiodyczne, takie jak: nagroda jubileuszowa, jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje dodatek specjalny. Pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny. Wysokość poszczególnych składników określa rozporządzenie płacowe. ⒸⓅ

PYTANIA DO EKSPERTA

Rada gminy nie powinna nam ustalać wynagrodzeń

@RY1@i02/2017/120/i02.2017.120.18300160a.804.jpg@RY2@

Tadeusz Truskolaski prezydent Białegostoku

Czy to dobrze, że rada gminy ustala pensję włodarzowi?

Wynagrodzenia nie powinny być ustalane przez radę. Na poparcie moich słów podam przykład Białegostoku. Jeżeli współpraca pomiędzy radą a prezydentem układa się poprawnie, to wynagrodzenie nie jest przedmiotem sporu. Jeżeli jednak - tak jak w Białymstoku - większość w radzie miasta stanowi totalna opozycja, to zarobki stają się kwestią polityczną. Radni PiS obniżyli moją pensję o blisko jedną trzecią. Odwołałem się do sądu pracy, który w pierwszej instancji przyznał mi rację, nakazując zarówno przywrócenie zarobków do poprzedniego poziomu, jak i wypłatę odszkodowania. Sąd zdecydowanie stwierdził, że pobory nie mogą być przedmiotem walki politycznej, bo to jest wynagrodzenie za pracę.

Obniżka wynagrodzenia to niejedyna konsekwencja rozdźwięku między prezydentem a radą. Na czym ta totalna walka polega?

To, co teraz się dzieje, niestety przypomina czasy minione, gdy przeciwników politycznych niszczyło się z pomocą organów państwa. Mnie od jakiegoś czasu zwalcza się na wszystkich możliwych frontach.

Już dwa razy rada miasta nie udzieliła mi absolutorium, mimo braku jakichkolwiek podstaw merytorycznych. Pierwszą uchwałę o braku absolutorium regionalna izba odwoławcza unieważniła. Przy drugiej również nie dopatrzyła się podstaw merytorycznych do jej podjęcia. W połowie czerwca odbyło się posiedzenie komisji rewizyjnej, która ponownie przygotowała wniosek o nieudzielenie absolutorium, co także ma wyraźny charakter polityczny.

Ataki polegają także na donosach do prokuratury. Szuka się wszelkich sposobów, by zdyskredytować prezydenta. Ostatnio prywatnie uczestniczyłem w kongresie Nowoczesnej. To również było pretekstem do konferencji prasowej i interpelacji, choć w żaden sposób sprawa nie dotyczy działalności samorządu.

No właśnie. W Słupsku radni zamierzają obniżyć pensję prezydentowi z tego powodu, że nie było go w mieście przez 250 dni od początku kadencji. A co pan sądzi o takich wyjazdach samorządowca i pozostawianiu gospodarstwa bez zarządu?

W ogóle nie rozumiem problemu. W sytuacji gdy włodarz wyjeżdża w sprawach prywatnych, powinien korzystać z urlopu wypoczynkowego. Jeśli wyjeżdża w sprawach gminy, powinien zrobić to w ramach delegacji służbowej. I nie dostrzegam tu jakichkolwiek podstaw do obniżenia wynagrodzenia.

Czy więc należy zmienić przepisy i ograniczyć kompetencje rady?

Obecne przepisy dają radzie gminy w zasadzie dowolność w ustalaniu zarobków włodarzy. Moim zdaniem poziom wynagrodzenia powinien zależeć od wielkości gminy. To bowiem może stanowić pewien obiektywny miernik skali obowiązków i odpowiedzialności.

A co mogłoby być obiektywnym kryterium podwyższenia zarobków włodarzy?

W Polsce jest 107 miast prezydenckich, a mało kto zadaje sobie sprawę, że prezydenci pełnią także funkcję starostów. To wiąże się ze zwiększonym zakresem obowiązków, często realizowanych kosztem życia prywatnego. Oczywiście funkcja prezydenta, burmistrza czy wójta to przede wszystkim służba, ale wynagrodzenie powinno odpowiadać ponoszonej odpowiedzialności. Zarabiam dużo mniej niż np. wójt Gródka - gminy, która liczy ponad 5 tys. mieszkańców i prawie w 60 proc. jest zalesiona. Proszę mi wierzyć, nie mam nic do wójta Wiesława Kuleszy, mogę nawet powiedzieć, że się przyjaźnimy. Jego zarobki przekraczają 11 tys. zł brutto. Moje - prezydenta 300-tysięcznego miasta na prawach powiatu - ok. 9 tys. zł brutto. Wcześniej było to ok. 13 tys. zł brutto, licząc z trzynastką. Obecnie zarabiam mniej niż zdecydowana większość wójtów i burmistrzów w naszym województwie. Nie mówiąc już o kwestii starostwa, gdzie starostowie mniejszych obszarów zarabiają więcej niż prezydent dużego miasta. Wszystko to jest postawione na głowie. ⒸⓅ

Rozmawiał Paweł Sikora

OPINIA EKSPERTA

Gdy niechęć polityczną myli się z oceną

@RY1@i02/2017/120/i02.2017.120.18300160a.805.jpg@RY2@

Piotr Wojciechowski adwokat

Sąd pracy, rozpatrując powództwo osoby piastującej stanowisko wójta, burmistrza, prezydenta miasta w związku z praktykami nierównego traktowania ze względu na poglądy polityczne, stoi przed bardzo złożonym prawnie zadaniem procesowym. I tak z prawnego punktu widzenia istotne jest, aby przede wszystkim dokonać analizy porównawczej otrzymywanego przez włodarza wynagrodzenia z wynagrodzeniem otrzymywanym przez osoby zajmujące podobne stanowiska. W tym przypadku, ze względu na unikatowość stanowiska, wydaje się, że najskuteczniejszą metodą w tym zakresie jest przeprowadzenie analizy porównawczej "wszystkich ze wszystkimi". Nie ma zatem przeszkód prawnych, aby porównywać zarobki danego włodarza z osobami poprzednio sprawującymi tę funkcję czy szefami innych miast czy gmin albo - w charakterze tła porównawczego - z poprzednimi zarobkami jego samego lub z obecnymi współpracownikami włodarza. Gdy z tak dokonanej analizy porównawczej wynika, że oferowane płace są skrajnie różne na niekorzyść zainteresowanego, należy dokonać wnikliwej analizy przyczyn takiego różnicowania. Pamiętajmy przy tym, że zadanie sądowi utrudnia okoliczność, iż rada ma kompetencje do oceny pracy włodarza i ustalenia wysokości wynagrodzenia na podstawie dokonanych przez siebie ocen. Jest bowiem w tym zakresie wyposażona w kompetencje zwykłego pracodawcy. Jeżeli jednak radzie myli się kompetencja do oceny pracy włodarza z niechęcią do niego ze względu na uprawianą przez niego politykę i z tych powodów dochodzi do obniżenia mu wynagrodzenia za pracę, to w takiej sytuacji mamy do czynienia z nierównym traktowaniem ze względu na wyznawane poglądy polityczne.

I tak przykładowo, gdyby wójt, burmistrz, prezydent miasta nie wypełniał swoich zwykłych urzędniczych obowiązków z należytą starannością, kompetencją rady jest ocena jakości pracy przez obniżenie pobieranych przez włodarza apanaży. Jeżeli jednak mamy do czynienia z bardzo aktywnym włodarzem miasta czy gminy, którego kierunki działania nie podobają się członkom rady pozostającym w opozycji politycznej do osoby piastującej urząd, to takie praktyki z pewnością mają charakter dyskryminacji i mogą być skutecznie eliminowane przed sąd pracy. Ten jest oczywiście uprawniony do wnikliwego badania przyczyn ukształtowania wynagrodzenia włodarza na określonym poziomie. Pozbawienie sądu takich uprawnień spowodowałoby w praktyce brak możliwości zbadania zasadności powództwa sądowego z zakresu nierównego traktowania. ⒸⓅ

PYTANIA DO EKSPERTA

Idealny włodarz chodzi piechotą i pracuje 24 godziny na dobę

@RY1@i02/2017/120/i02.2017.120.18300160a.806.jpg@RY2@

Ryszard Kowalczuk wójt gminy Brody

Panie wójcie, na jednym z portali internetowych zostało zamieszczone zestawienie zarobków włodarzy z powiatów żarskiego i żagańskiego. Jest pan przedostatni. Czy to nie boli?

Na pewno jest mi przykro, że moi koledzy, którzy pełnią swoje funkcje pierwszą kadencję, na dzień dobry zarabiają więcej ode mnie. No, ale cóż. Bardzo często zarobki włodarzy uzależnione są od układu sił w radzie, bo to ona ustala zarobki wójta. Ja drugą kadencję większości w radzie nie mam, więc cieszę się z tego, co jest obecnie, bo i tak na początku padł pomysł, aby w stosunku do pierwszej kadencji obniżyć mi pensję o 100 zł. Ostatecznie wzrosła ona tylko na zasadzie podniesienia dodatku funkcyjnego z 600 do 1500 zł. A już kuriozalny był fakt, że ślubowanie złożyłem 14 grudnia, a moim uposażeniem komisje rady miały zająć się po świętach. Większość w radzie ma opozycja i w dużej mierze ma to wpływ na wysokość mojego wynagrodzenia.

A ile pan zarabia?

Wysokość mojego wynagrodzenia wynika z uchwały Rady Gminy Brody nr III/8/14 z 23 grudnia 2014 r. Składają się na nie: wynagrodzenie zasadnicze 4300 zł; dodatek funkcyjny 1500 zł; dodatek służbowy 1160 zł; wysługa lat 860 zł. Razem to 7820 zł brutto. Czy to dużo? Hm... Na pewno każdy chciałby zarabiać więcej. Jak wiadomo, płace w administracji samorządowej do oszałamiających nie należą, a i tak opinia publiczna uważa nas za darmozjadów. Corocznie przy okazji składania oświadczeń majątkowych lokalne media wytykają nam, w jakich luksusach pławi się władza, podczs gdy biedny emeryt musi wyżyć za 1200 zł. Podobnie jest przy okazji trzynastek. Tylko nikt np. nie zauważy, ile czasu poświęcamy na przygotowanie projektów inwestycji, jak często nasza praca nie trwa 8 godzin i musimy być dyspozycyjni po godzinach, a czasem i w dni ustawowo wolne od pracy. Włodarze ponoszą pełną odpowiedzialność materialną za to, co się w gminach dzieje. Radni, którzy w głosowaniu podnoszą rękę, często decydując o kształcie polityki gminnej, takiej odpowiedzialności nie ponoszą. Nasza gmina realizuje np. obecnie projekt przebudowy trzech ulic, którego wartość przekracza 3 mln zł (przy budżecie 12 mln zł). Na realizację tej inwestycji będziemy musieli zaciągnąć kredyt, którego zabezpieczeniem będzie weksel in blanco podpisany przez wójta i skarbnika. I to my własnym majątkiem gwarantujemy spłatę tego kredytu! Idealny włodarz to taki, który chodzi piechotą, pracuje 24 godziny na dobę za ustawową płacę minimalną!

Czy pana zdaniem wynagrodzenie może się jeszcze zmienić?

Moja pensja nie zmieniła się w trakcie kadencji i z tego, co widzę, takiej woli w radzie nie ma.

Za co powinno się premiować wójta?

Przede wszystkim wynagrodzenie powinno być dostosowane do realnych możliwości budżetu, ale powinno też uwzględniać okazywane zaufanie społeczne (liczba sprawowanych kadencji), dokonania, no i zakres odpowiedzialności. Płaca powinna być wyważona i obiektywna. Myślę, że wprowadzenie sztywnej stawki nie byłoby ani sprawiedliwe, ani motywujące. Przecież zupełnie inny zakres odpowiedzialności ma wójt np. trzytysięcznej gminy, a inny prezydent dużego miasta. Jednak wprowadzenie czegoś w rodzaju jednolitej kwoty bazowej plus stawek wynagrodzeń w zależności od wielkości gminy/miasta nie byłoby złym pomysłem. ⒸⓅ

Rozmawiał Paweł Sikora