Planowanie przestrzenne: co trzeba zrobić na cito

Mając na uwadze zapowiadaną reformę całego systemu gospodarki przestrzennej (niezależnie od tego, czy wejdzie ona w życie za kilka miesięcy, czy jeszcze później), warto zwrócić uwagę na dwie grupy zagadnień. Po pierwsze - określić, jakie są pilne, bieżące potrzeby zmian w planowaniu przestrzennym, które mogłyby zostać zrealizowane nawet przed przyjęciem kodeksu. Po drugie - w kontekście rozwiązań zawartych w tym dokumencie - wskazać należy, które z nich nie muszą być brane pod uwagę podczas prac nad nowymi ustawowymi regulacjami.

Przy czym na pewno trzeba osobno potraktować problem zintegrowania całego systemu planowania rozwoju. Jest to jedno z ważniejszych - i zarazem pilnych zadań. Może ono jednak zostać zrealizowane dopiero w ramach całościowych, a nie częściowych zmian.

Wskazanie przepisów do pilnej poprawki musi zostać obwarowane jednak kilkoma zastrzeżeniami. Otóż, jeżeli wejście w życie nowego kodeksu urbanistyczno-budowlanego jest faktycznie perspektywą najbliższych kilku miesięcy, to w przypadku planowania przestrzennego wystarczą rozwiązania dotychczasowe. Jeżeli jednak prawdopodobny byłby choć trochę dłuższy okres oczekiwania na kodeks - warto spróbować powstrzymać przynajmniej część widocznych obecnie negatywnych tendencji.

Oczywiście ewentualne zmiany mają zróżnicowany charakter. Czasem to tylko poprawka niejasnych przepisów (na podobnej zasadzie, jak doprecyzowanie w 2015 r. relacji planistycznych względem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych), kiedy indziej to przeprowadzenie albo zainicjowanie ważnych procesów. Mogą one zresztą być przy okazji traktowane jako pierwszy etap dużych zmian.

Kłopotliwe decyzje o warunkach zabudowy

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na problem - powoływany chyba przy okazji każdej dyskusji o planowaniu przestrzennym - decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że jest to obecnie jeden z instrumentów w stopniu najwyższym degenerujących system gospodarki przestrzennej. Może w okresie przejściowym, w oczekiwaniu na nowy kodeks, rozwiązaniem zbyt pochopnym byłoby zupełne wyeliminowanie tych decyzji. Jednak nie zaszkodziłoby pewne zaostrzenie przesłanek ich wydawania. W tym kontekście warto zwrócić uwagę zwłaszcza na:

próbę wprowadzenia chociaż minimalnego związku decyzji o warunkach zabudowy z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (może to odnosić się chociażby do zawartych w nim danych w sprawie struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy). Trzeba przy tym zastrzec, że problemem mogą być tutaj rozbieżności w treści studiów w różnych gminach. Dlatego elementem zmian mogłoby być również szybkie ujednolicenie tych kwestii w studiach;

doprecyzowanie wytycznych w zakresie wyznaczanego przy wydawaniu decyzji obszaru analizowanego;

zawężenie kryteriów kontynuacji funkcji i bliskiego sąsiedztwa. Do rozważenia byłoby wprowadzenie wymogu, zgodnie z którym bez planu miejscowego możliwa byłaby zabudowa tylko nieruchomości bezpośrednio graniczących z już zabudowanymi działkami;

wprowadzenie czasowości obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy, tak by np. była ważna przez 2-3 lata.

W tym miejscu można wskazać, że obecnie zdecydowanie zbyt wiele terenów w zbyt łatwy sposób przeznacza się na cele związane z zabudową. W znaczącym zakresie przyczynia się do tego decyzja o warunkach zabudowy. Tak więc zaostrzenie rygorów związanych z jej wykonywaniem może przynajmniej częściowo zablokować negatywne procesy.

WAŻNE

Zaostrzenie rygorów związanych z wykonywaniem decyzji o warunkach zabudowy może przynajmniej częściowo zablokować negatywne procesy urbanistyczne.

Wzmocnienie roli miejscowych planów

Nie można oczywiście przyjąć, że lekarstwem na wszystkie problemy związane z planowaniem przestrzennym będzie uchwalanie planów miejscowych. Niestety również one w wielu przypadkach prowadzą do przestrzennych patologii, w tym np. zbyt łatwego i pochopnego przeznaczania terenów pod zabudowę. Uwzględniając to, trzeba jednak wskazać, że co do zasady przy okazji uchwalania planów miejscowych występuje większa troska o ład przestrzenny niż przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Również z tego powodu warto to udoskonalić przez większą dbałość zarówno o rolę planów miejscowych w całym systemie, jak również o ich lepszą jakość. W tym kontekście należy rozważyć:

rozszerzenie katalogu przypadków, w których uchwalenie planów miejscowych byłoby obowiązkowe - np. dla obszarów cennych przyrodniczo, a może nawet obszarów nowej zabudowy. Mogłoby to się przyczynić w znaczącym stopniu do powstrzymania niekontrolowanej zabudowy;

włączenie w szerszym niż obecnie stopniu doświadczonych prawników do prac nad planami. Przy czym nie chodzi o to, żeby mieli oni wpływ na merytoryczne postanowienia planów, ale żeby silniej niż obecnie zadbali o ich spójność i precyzję od strony formalnej. Niestety obecnie większość uchwalonych planów jest w ograniczonym stopniu precyzyjna i może - np. na etapie wydawania pozwoleń na budowę - prowadzić do zróżnicowanych, wzajemnie mocno sprzecznych interpretacji.

Inne modyfikacje i uzupełnienia przepisów mogą zostać wdrożone na kolejnych etapach zmian systemu gospodarki przestrzennej. Przy czym legislatorom powinno przyświecać założenie, zgodnie z którym plany nie tylko teoretycznie, ale także w praktyce są głównym instrumentem polityki przestrzennej. Musi to być jednak proces rozłożony w czasie.

!Do prac nad planami miejscowymi trzeba włączyć w większym stopniu prawników, którzy powinni zadbać o większą precyzję tego typu dokumentacji, co by pozwoliło uniknąć sprzecznych interpretacji.

Partycypacja społeczna

Może nie jest to nadmiernie pilne, ale wydaje się, że bardzo pozytywnym dla całego systemu gospodarki przestrzennej rozwiązaniem byłoby wzmocnienie ram partycypacji społecznej. Warto w tym kontekście zwrócić uwagę przede wszystkim na umowę urbanistyczną. Obecnie określona jest ona jedynie w ramach miejscowego planu rewitalizacji. W projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego zaproponowano rozszerzenie jej również na inne przypadki (i zawarcie podstaw dla niej w ramach zwykłych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Moim zdaniem nic nie stoi na przeszkodzie, aby już wcześniej przedmiotowe rozwiązanie włączyć w szerszym stopniu do systemu gospodarki przestrzennej. Warto tu przypomnieć, że niniejsza koncepcja sprowadza się do tego, że w zamian za uchwalenie planu miejscowego umożliwiającego realizację inwestycji komercyjnej inwestor zobowiązuje się do realizacji na własny koszt jakiejś inwestycji ważnej np. dla danej społeczności lokalnej (np. w zakresie infrastruktury technicznej czy budynków mieszkalnych). Ważne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę pełnej precyzji przy określaniu ram związanych z takim rozwiązaniem.

Decyzje środowiskowo-lokalizacyjne

Przy założeniu woli ustawodawcy do wdrożenia najważniejszych rozwiązań zawartych w projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego rozważyć należy wcześniejsze wprowadzenie do systemu gospodarki przestrzennej decyzji środowiskowo-lokalizacyjnych. To bowiem one mogą zagwarantować najważniejszym inwestorom publicznym rezerwację terenu pod kluczowe (zwłaszcza z perspektywy kraju lub województwa) inwestycje celu publicznego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obecnie nie dają im takiej możliwości, tymczasem racjonalne planowanie kluczowych inwestycji publicznych jest bardzo ważne, również z perspektywy innych użytkowników przestrzeni. Abstrahując od rozwiązań zawartych w projekcie kodeksu, wskazać należy, że należałoby w nowych regulacjach podkreślić odpowiedzialność inwestora publicznego za ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości spowodowane wydaniem takiej decyzji (ciekawe pomysły w tym zakresie były wyrażone we wcześniejszych projektach kodeku urbanistyczno-budowlanego). Trzeba również zadbać o to, aby przedmiotowe decyzje odnosiły się rzeczywiście do najważniejszych przypadków i były zintegrowane z podstawowymi instrumentami gospodarki przestrzennej (w tym planami zagospodarowania przestrzennego województw).

Wskazany problem wydaje się dosyć pilny do załatwienia. Zwłaszcza z perspektywy części inwestorów publicznych, których plany są torpedowane przez brak możliwości racjonalnego i pewnego zaplanowania lokalizacji inwestycji.

Przepisy wymagają doprecyzowania

Znaczna część problemów w planowaniu przestrzennym wynika z braku precyzji ustawodawcy. Jaśniejsze regulacje z pewnością przyczyniłyby się do poprawy jakości gospodarki przestrzennej

Niejasne regulacje jako wada systemu gospodarki przestrzennej są wskazywane w większości eksperckich opracowań. Ich lista mogłaby być bardzo długa. Pokazujemy problemy najbardziej istotne, a także najbardziej rzucające się w oczy. Jeśli więc chodzi o doprecyzowanie dotychczasowych przepisów, trzeba zwrócić uwagę na:

Coraz częściej w orzecznictwie pojawia się tendencja, zgodnie z którą inwestorzy muszą nie tylko wykazać, że realizują cel publiczny, ale również to, że ma on znaczenie lokalne. Przy czym ustawodawca w żaden sposób nie zdefiniował, jak to należy w praktyce robić. Skutkuje to dokonywaniem dosyć subiektywnych interpretacji przez niektóre sądy. Ewentualnie inwestorzy celu publicznego są stawiani przez składy orzekające przed trudnymi do rozwiązania zadaniami. I tak jeden z inwestorów budujących w gminie przedszkole publiczne został zobowiązany do wykazania, że jest to inwestycja celu publicznego. Podobne problemy zdarzają się przy lokalizowaniu urządzeń przesyłowych. Aby uniknąć tego typu sytuacji, ustawodawca powinien jednoznacznie przyjąć, że każda realizacja celu publicznego ma co najmniej znaczenie lokalne.

WAŻNE

Ustawodawca powinien jednoznacznie przyjąć, że każda realizacja celu publicznego ma co najmniej znaczenie lokalne.

Problemy występują także przy okazji rozróżniania lokalnego i ponadlokalnego znaczenia poszczególnych nowych przedsięwzięć. A wszystko przez brak precyzyjnych kryteriów pozwalających stwierdzić, jaki charakter ma dana inwestycja. Prowadzi to do sytuacji, w których znaczna część gmin przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "dla bezpieczeństwa" kwalifikuje je jako co najmniej o znaczeniu wojewódzkim. Rodzi to jednak później konkretne problemy związane np. z wpisywaniem takich inwestycji do planu zagospodarowania przestrzennego województwa i możliwości narzucania polityki przestrzennej władzom regionalnym przez lokalne jednostki. Dlatego zasadne byłoby wprowadzenie przepisu, który by stanowił, że wojewódzkie lub krajowe znaczenie inwestycji celu publicznego może być wywodzone jedynie z dokumentów krajowych lub wojewódzkich oraz być - w przypadku realizacji ich przez organy jednostek samorządu terytorialnego - zgodne z właściwością danej jednostki.

Ustawa krajobrazowa wprowadziła do ustawy z 20 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) uchwałę reklamową. Dla dużej części gmin jej przyjęcie rodzi problemy - np. w zakresie wydawania wypisów z planów miejscowych. Tego typu uchwała często bowiem ogranicza wcześniej obowiązujące lokalne regulacje wynikające z planów. Problem polega na tym, że w wielu jednostkach przepisy te są porozrzucane w planach - bywa tak, że dana jednostka ma ich kilka - w różnych miejscach. Efekt jest taki, że gminy często się obawiają przyjęcia uchwał reklamowych tylko z tego powodu, aby uniknąć rozpoczęcia dyskusji na temat tego, które przepisy obowiązują, a które nie. Wydaje się, że ustawodawca w ramach przepisów przejściowych powinien to mocniej doprecyzować.

Ponadto nie do końca jasny jest zakres ograniczeń w lokalizowaniu szyldów - zwłaszcza w przypadku gdy w jednej nieruchomości działalność gospodarczą prowadzi kilka podmiotów.

Osobny temat to wdrażanie w skali województwa audytów krajobrazowych. W tym akurat zakresie ustawodawca - również w kodeksie urbanistyczno-budowlanym - nie powinien wprowadzać nowych rozwiązań, bo te tylko jeszcze bardziej mogą zamieszać.

W tym zakresie powinna zostać zaprezentowana przez ustawodawcę bardziej szczegółowa koncepcja. Jest to dosyć ważne i pilne zadanie, chociażby z perspektywy europejskiej polityki spójności, czy też koncepcji związanej z rozwojem makroregionów. Również samorządy województw próbują często we własnym zakresie rozpropagować jakąś formułę rozwoju obszarów funkcjonalnych w skali gmin i powiatów. Ustawodawca nie musi przesądzać tu o wszystkim, ale powinien stworzyć przynajmniej precyzyjne ramy, na podstawie których możliwe byłoby wyznaczanie obszarów funkcjonalnych i prowadzenie względem nich choć częściowo polityki przestrzennej.

Chodzi o bilans terenów pod zabudowę, a w szczególności usunięcie możliwości zmiany uzyskanych wyników przez ogólne odwołanie do niepewności procesów rozwojowych. Wprowadzone do systemu gospodarki przestrzennej w ramach ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. poz. 1777 ze zm.) bilanse (obowiązkowo brane pod uwagę przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) sprawiają gminom bardzo dużo problemów. Zgodnie bowiem z pierwszymi tezami orzecznictwa błędy w tych bilansach skutkują możliwością podważenia studiów. Tymczasem kryteria ich ustalania podano w sposób niezbyt czytelny. Warto tu zwłaszcza zauważyć, że rozwiązaniem niweczącym pierwotne intencje ustawodawcy związane z tym narzędziem jest możliwość zmiany wyliczonego przy jego sporządzaniu zapotrzebowania na nową zabudowę w związku z "niepewnością procesów rozwojowych", nawet o 30 proc. Ten przepis powinien być jak najszybciej wyeliminowany z porządku prawnego. Powód? To on sprawia, że przesłanki ustalania kryteriów zabudowy w gminach są zbyt subiektywne.

Ponadto - w bardziej długofalowej perspektywie wskazać należy, że otwartym zagadnieniem pozostaje to, czy przeciwdziałanie niekontrolowanej zabudowie można tylko sprowadzić do wyliczeń dokonywanych w ramach bilansu.

!Rozwiązaniem niweczącym intencje ustawodawcy związane z bilansem zabudowy jest możliwość zmiany wyliczonego przy jego sporządzaniu zapotrzebowania na nową zabudowę w związku z "niepewnością procesów rozwojowych", nawet o 30 proc.

Obecne przepisy stanowią, że obciążenie inwestora inwestycji głównej przy realizacji inwestycji uzupełniającej musi być w ramach umowy urbanistycznej "proporcjonalne do wzrostu wartości jego nieruchomości na podstawie miejscowego planu rewitalizacji". Na razie przepis ten jest stosowany w niewielkim zakresie. Przede wszystkim z tego powodu, że procesy rewitalizacji w ramach nowych regulacji nie doszły jeszcze do etapu uchwalania miejscowych planów rewitalizacji. Jednak nieprecyzyjna regulacja dotycząca sposobu rozliczeń między gminą a inwestorem inwestycji głównej (w ramach umowy urbanistycznej realizowanej na podstawie miejscowego planu rewitalizacji) powinna zostać zmieniona. Podane wyżej pojęcie jest bowiem bardzo niejasne. Nie określa nawet, jaka to ma być proporcja i jak ustalana. Można domniemywać, że ustawodawcy chodziło nie tyle o proporcjonalność, ile o tożsamość. Przepis ten w obecnym brzmieniu może więc spowodować sporo problemów, a czasem nawet zablokować realizację, skądinąd potrzebnej, umowy urbanistycznej.

Zgodnie z obecnym brzmieniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym osobne szczegółowe elementy powinny zostać zawarte w uzasadnieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tutaj między innymi o odniesienie się do prowadzonych przez gminę analiz oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał. Problem polega na tym, że znaczna część jednostek nie ma wydanych uchwał, które mają stanowić niniejszy punkt odniesienia, i próbuje procedować plany miejscowe (lub ich zmiany) z pominięciem tego elementu. Tymczasem w orzecznictwie pojawia się tendencja, zgodnie z którą braki w uzasadnieniu do planu miejscowego stanowią podstawę do jego zakwestionowania. Przedstawiciele niektórych gmin nie chcą przyjąć tego do wiadomości, wskazując, że nie można weryfikować procedury planistycznej przez pryzmat ewentualnych braków w uzasadnieniach (a nie tylko błędów w samych planach). Ustawodawca powinien więc jednoznacznie przesądzić o tym, jakie będą konsekwencje braków w uzasadnieniach do planów.

WAŻNE

Ustawodawca powinien szybko i jednoznacznie przesądzić o tym, jakie będą konsekwencje braków w uzasadnieniach do planów.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a za nią również w większości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosowane jest pojęcie zabudowy (samodzielnie, ale też w różnym kontekście, np. "zakaz zabudowy", "linia zabudowy", "wysokość zabudowy" itd.). Problem polega na tym, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane, a w języku urbanistycznym bywa definiowane na różne sposoby - zarówno jako ogół wszystkich obiektów budowlanych, jak również tylko jako ogół budynków. Powoduje to problemy przy wykładni planów miejscowych. Jeżeli natomiast władze gmin chcą pomóc inwestorom i w samych planach niniejsze pojęcie doprecyzować - jest to często podważane przez sądy administracyjne (nie zawsze słusznie). W projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego zaproponowano zdefiniowanie tego pojęcia. Wydaje się, że zawarta tam definicja powinna jeszcze przed jego wejściem w życie zostać włączona do przepisów związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym.

W analizowanym kontekście warto zwrócić uwagę na jedną prawidłowość. W grupie problemów związanych z rozumieniem poszczególnych przepisów znaczną rolę odgrywają te wprowadzone niedawno. Świadczy to o pewnej chaotyczności ustawodawcy. Dlatego wprowadzanie postulowanych zmian, poprawianie przepisów musi być przemyślane - i to z różnych perspektyw. Zmiana dla samej zmiany może spowodować znacznie więcej złego niż dobrego. Nie powinno to jednak oznaczać bierności ustawodawcy. Jednak zmiany muszą zostać sformułowane w sposób odpowiedzialny i przemyślany.

Regulacje dyskusyjne, a nawet niepotrzebne

Na marginesie analizy potrzeb wprowadzenia szybkich zmian do przepisów o planowaniu przestrzennym warto zwrócić też uwagę na niektóre niepotrzebne regulacje. Także wskazane w projekcie kodeksu urbanistyczno-budowlanego

Trzeba przy tym zastrzec, że chodzi o przepisy, które mogą wpływać negatywnie na cały system gospodarki przestrzennej lub takie, których umieszczenie w kodeksie jest zbędne, gdyż nie wpływają na cały system gospodarki przestrzennej.

Oczywiście granica między jedną a drugą grupą przepisów bywa płynna. Sporządzoną poniżej listę należy więc traktować jako podstawę do dalszej dyskusji. Nie zawsze musi bowiem tutaj chodzić o zupełne usunięcie danej regulacji, ale np. o rozważenie jej ograniczenia lub zmiany zaproponowanej formuły.

Zgodnie z projektem kodeksu specjalny nowy podmiot, Narodowy Operator Mieszkaniowy (dalej: NOM), będzie współpracować z gminą na etapie lokalizacji i realizacji inwestycji w zakresie społecznego budownictwa czynszowego. NOM miałby uzgadniać z władzami samorządowymi wstępną lokalizację inwestycji. Następnie władze danej jednostki mogą powierzyć temu podmiotowi sporządzenie oraz procedowanie projektu planu miejscowego dotyczącego danej inwestycji. Przy czym operator sporządzałby zwłaszcza koncepcję urbanistyczną inwestycji, w której określiłby charakterystyczne elementy zagospodarowania terenu oraz bryły budynków. Następnie koncepcja ma być zatwierdzana przez ministra właściwego ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.

Można się zastanawiać nad tym, czy realizacja nawet ważnych programów mieszkaniowych może stanowić podstawę do ograniczania roli władz gminnych. Przez przedmiotowe przepisy do systemu gospodarki przestrzennej byłby wprowadzony de facto nowy podmiot, przesądzający w znacznym stopniu o zagospodarowaniu konkretnych terenów.

Zapewne dla zachowania spójności całego systemu gospodarki przestrzennej znacznie lepsze byłoby wprowadzanie konkretnych rozwiązań - również przy inwestycjach szczególnie preferowanych przez państwo - stosowanych przy innych inwestycjach. Zastanawiać się tu można zwłaszcza nad zasadnością wyodrębniania inwestycji nie z perspektywy ich rangi, ale subiektywnych podstaw przedmiotowych (na tej zasadzie ktoś mógłby spytać, dlaczego ustawodawca akurat w ten sposób traktuje inwestycje mieszkaniowe, a nie np. drogowe).

Na marginesie można odnotować podobną dyskusję na temat zasadności ujednolicania dotychczasowych specustaw i wprowadzania jednego ich modelu do kodeksu. Zdaniem niektórych krytyków sankcjonują one rozbieżność w ramach systemu gospodarki przestrzennej i możliwość podważania - obejścia - w ten sposób podstawowych narzędzi gospodarki przestrzennej. Zgadzając się częściowo z powyższym, można jednak dodać, że przynajmniej w okresie przejściowym takie pośrednie rozwiązanie związane z ujednoliceniem specustaw mimo wszystko byłoby wskazane. Alternatywą byłby bowiem zbyt duży chaos (i tak samo w okresie przejściowym dobrym rozwiązaniem byłoby zastosowanie wskazanych powyżej decyzji środowiskowo-lokalizacyjnych). Jednak rzeczywiście należy to traktować jako jeden z ograniczonych wyraźnie w perspektywie czasowej etapów zmian. Trzeba bowiem pamiętać o tym, że im więcej podmiotów zewnętrznych wpływa poza podstawowym porządkiem planistycznym na zagospodarowanie terenów, tym większy będzie bezład przestrzenny.

W projekcie kodeksu wprowadzono bardzo dużo nowych narzędzi polityki przestrzennej. Między innymi prognozę przestrzennych potrzeb rozwojowych. W perspektywie nie dłuższej niż 20 lat ma ona umożliwić określenie zapotrzebowania na nowe tereny, których zagospodarowanie jest niezbędne do zapewnienia zrównoważonego rozwoju. Projekt takiej prognozy wójt ma przedstawiać do zaopiniowania marszałkowi województwa, a w przypadku negatywnej opinii gmina może wystąpić do ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. Przy czym stanowisko ministra będzie dla gminy wiążące. Rozważać w tym kontekście można, czy zasadne jest na tym etapie włączanie ministra do polityki przestrzennej gminy i tworzenie ram do subiektywnego narzucania samorządom kierunków tej polityki. Wydaje się, że jest to rozwiązanie zbyt daleko idące.

Otwartym zagadnieniem jest też mnogość poszczególnych aktów polityki przestrzennej, zwłaszcza na poziomie lokalnym, która grozi pogłębieniem chaosu w ramach lokalnych polityk przestrzennych. Trudno jednak oczekiwać, aby odpowiedzialnym za naprawę tego chaosu był minister właściwy ds. rozwoju.

Można również się zastanawiać nad stopniem adekwatności zaproponowanych rozwiązań na szczeblu krajowym. Pomijając Komitet Rady Ministrów ds. Rozwoju Przestrzennego, pewne wątpliwości może budzić krajowy plan rozmieszczenia. Ma on określać - zgodnie z nazwą - rozmieszczenie (a nie lokalizację) najważniejszych krajowych inwestycji celu publicznego. Można się zastanawiać nad tym, czy nie jest to próba obejścia wymogów zintegrowanej polityki rozwoju.

Osobnym zagadnieniem byłaby też skuteczność takiego planu, zwłaszcza na poziomie gminnym. W efekcie należy uznać, że bardziej odpowiednim rozwiązaniem byłoby opracowanie (w ramach rozporządzeń) warunków i zasad lokalizacji takich inwestycji. Opracowanie projektów takich rozporządzeń byłoby znacznie ważniejsze niż rozszerzanie instrumentów planistycznych na poziomie krajowym.

Warto w końcu rozważyć to, czy proponowane zmiany w ramach kodeksu od razu muszą obejmować zarówno planowanie przestrzenne, prawo budowlane i gospodarkę nieruchomościami. Z jednej strony zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że jednym z głównych problemów w systemie gospodarki przestrzennej jest aktualnie rozbieżność różnych ustaw w odniesieniu do zagadnień i instrumentów planistycznych. Z drugiej strony wskazać należy, że pewnym problemem może być jednorazowe uchwalanie tak obszernych zmian - czy aby nie doprowadzą one do zbyt wielu wątpliwości w wykładni przepisów na różnych płaszczyznach. W tym kontekście można rozważać, czy na pewno kompleksowe, nowe regulacje nie tylko dla planów miejscowych, ale np. nadzorów budowlanych, w jednym czasie są rozwiązaniem optymalnym.ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/004/i02.2017.004.18300250c.801.jpg@RY2@

dr Maciej J. Nowak

radca prawny