Nowelizacja prawa wyborczego

UWAGA! Przepisy obowiązujące od 31 stycznia 2018 r. zaznaczamy kursywą.

Art. 5

W ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 i 1089 oraz z 2018 r. poz. 4) wprowadza się następujące zmiany:

[Zgłaszanie kandydatów na posłów]

83) w art. 204:

a) w § 3 w pkt 3 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 4 w brzmieniu:

„4) fakultatywnie symbol graficzny komitetu wyborczego w formie papierowej oraz elektronicznej.”,

b) w § 5 w pkt 4 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 5 w brzmieniu:

„5) fakultatywnie symbol graficzny komitetu wyborczego w formie papierowej oraz elektronicznej.”,

c) w § 7 w pkt 3 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się pkt 4 w brzmieniu:

„4) fakultatywnie symbol graficzny komitetu wyborczego w formie papierowej oraz elektronicznej.”.

komentarz

• Artykuł 204 k.w. dotyczy podmiotów zgłaszających kandydatów na posłów i zawiadamiania o utworzeniu komitetu wyborczego. Zasada powszechności prawa wyborczego gwarantuje każdemu wyborcy udział w procesie wysuwania kandydatów. Natomiast zasada wolnych wyborów zakazuje stosowania wszelkich form monopolu politycznego (w tym np. monopolu określonej organizacji czy partii lub monopolu organizacji jednego rodzaju – np. partii politycznych – na zgłaszanie kandydatów) i zakłada pluralizm polityczny, przejawiający się w istnieniu nieograniczonej konkurencji kandydatów i programów, swobodę w zgłaszaniu kandydatów itp. Z tych dwóch względów ustrojodawca dopuścił zapewne zgłaszanie kandydatów nie tylko przez partie polityczne, ale i przez komitety wyborów1.
• Za dzień ogłoszenia wyborów w art. 204 par. 2 uważa się dzień wydania Dziennika Ustaw zawierającego postanowienie Prezydenta RP o zarządzeniu wyborów2. Dzień publikacji tego postanowienia jest dniem, od którego podmioty uprawnione mogą zawiadamiać PKW o utworzeniu komitetu. Równocześnie dzień publikacji jest dniem, od którego komitety wyborcze mogą być utworzone. Najwcześniej więc komitet może zostać utworzony w dniu publikacji, o czym następnie ma prawo zawiadomić PKW. Czynności, o których mowa w kodeksie wyborczym, dokonane przed rozpoczęciem biegu terminu na ich dokonanie, są z mocy prawa nieważne. Nie dotyczy to czynności technicznych, jak np. przygotowania określonych wzorów dokumentów, które dopiero w terminie ustawowym będą tworzone (wypełniane)3.
• Po wydaniu przez PKW postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego wyborców nie są dopuszczalne zmiany nazwy tego komitetu i skrótu nazwy, celu, w jakim komitet został utworzony, oraz składu obywateli tworzących komitet wyborczy wyborców4.
• Zawiadomienie o utworzeniu komitetu wyborczego może być dostarczone przez pełnomocnika wyborczego, upoważnioną osobę lub przez pocztę. W przypadku wysłania zawiadomienia przesyłką pocztową o dotrzymaniu terminu decyduje data stempla pocztowego, która jest uznawana za początek biegu terminu, oraz data wpływu przesyłki do PKW, która jest uznawana za zakończenie biegu terminu5.
• W art. 204 par. 7 pkt 3 k.w. mowa jest o tym, jakie dane są niezbędne do zebrania podpisów obywateli popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu niezbędne jest zamieszczenie w wykazie: imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, a także własnoręcznego podpisu osoby popierającej utworzenie komitetu wyborczego wyborców. Przez zwrot „własnoręcznie złożony podpis” należy rozumieć podpis w znaczeniu określonym przez art. 78 par. 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem własnoręczny podpis niekoniecznie musi być podpisem czytelnym, istotne jest natomiast, aby był złożony w formie zwykle używanej przez jego wystawcę (porównaj uchwałę siedmiu sędziów SN z 30 grudnia 1993 r., sygn. akt III CZP 146/93; uzasadnienie wyroku SN z 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV CSK 228/07). Brak własnoręcznego podpisu wyborcy oznacza więc, że wskazana osoba w ogóle nie udzieliła poparcia danej liście6.
• Termin do złożenia wykazu obywateli popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców nie może być przedłużony wskutek wezwania pełnomocnika wyborczego do usunięcia braków7.
• Brak jednej z informacji, o których mowa w art. 204 par. 7 pkt 3 k.w., lub wskazanie jej w sposób uniemożliwiający identyfikację obywatela popierającego utworzenie komitetu wyborczego nie podlega usunięciu w trybie art. 97 par. 2 k.w., po upływie terminu do zawiadomienia o utworzeniu komitetu8.
• Zebranie co najmniej 1000 podpisów musi poprzedzać czynność zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego. Niedołączenie wykazu zawierającego wystarczającą liczbę prawidłowo złożonych podpisów jest wadą, której nie można usunąć. Dokonanie zawiadomienia nie może nastąpić przed zebraniem odpowiedniej liczby podpisów9.
• Artykuł 204 k.w. został znowelizowany w niewielkim zakresie. Jedyną zmianę stanowi możliwość dołączenia symbolu graficznego komitetu wyborczego w formie papierowej oraz elektronicznej do zawiadomienia skierowanego do PKW o utworzeniu komitetu wyborczego partii politycznej (par. 2 i par. 3), zawiadomienia pełnomocnika wyborczego skierowanego do PKW o utworzeniu koalicyjnego komitetu wyborczego (par. 4 i par. 5), zawiadomienia pełnomocnika wyborczego skierowanego do PKW o utworzeniu komitetu (par. 6 i par. 7). Zdaniem SN nazwa i logo (znak graficzny) partii politycznej są dobrami niematerialnymi i niemajątkowymi, niedającymi się wyrazić w równoważniku pieniężnym. Korzystają one z ochrony przewidzianej dla dóbr osobistych (art. 17 u.p.p.)10.

[Treść karty do głosowania w wyborach do Sejmu]

84) w art. 224 zdanie pierwsze otrzymuje brzmienie:

„Na karcie do głosowania umieszcza się oznaczenia list zarejestrowanych w danym okręgu wyborczym, zawierające numer listy oraz nazwę lub skrót nazwy komitetu wyborczego wraz z symbolem graficznym komitetu wyborczego, w kolejności wzrastającej numerów list”.

komentarz

• Karta do głosowania może być zadrukowana tylko po jednej stronie. Wielkość i rodzaj czcionek oraz wielkość kratek przeznaczonych na postawienie znaku „x” powinny być jednakowe dla oznaczeń wszystkich list i nazwisk kandydatów11.
• Wyłącznym miejscem (przestrzenią) głosowania jest kratka wyborcza umieszczona na karcie do głosowania z lewej strony – obok nazwisk i imion kandydatów. Jest to najważniejsze, szczególne i najbardziej wrażliwe miejsce na karcie do głosowania, w którym wyborca wyraża swoją wolę. Kratka wyborcza w procesie druku musi być wyraźnie oznaczona12.
• SN stwierdził w swoim postanowieniu z 25 października 2011 r., że jeżeli na karcie do głosowania znak „x” postawiono w kratce z lewej strony obok dwóch lub większej liczby kandydatów z tej samej listy okręgowej, to pierwszeństwo uzyskania tego ważnego głosu oddanego na tę listę okręgową polega na ustawowym jego zaliczeniu kandydatowi umieszczonemu w pierwszej kolejności, przy uwzględnieniu wyłącznie nazwisk kandydatów, przy których nazwiskach postawiono znak „x”13. Z kolei w postanowieniu z 7 listopada 2011 r. SN podkreślił, że karta do głosowania musi zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 224 i powinny być one umieszczone na karcie w sposób wskazany w tym artykule. Brak któregokolwiek lub umieszczenie ich w inny sposób niż przewidziany w art. 224 powoduje, iż karta nie może być uznana za ważną kartę urzędową i w rezultacie głos na niej oddany jest nieważny. Braki na karcie nie mogą być konwalidowane przez podjęcie uchwały odpowiedniej komisji wyborczej i ogłoszenie przez nią komunikatu14.
• W nowelizacji art. 224 k.w. dodano, że na karcie do głosowania oprócz innych elementów umieszcza się także symbol graficzny komitetu wyborczego oraz wykreślono zdanie „Pod oznaczeniem każdej listy podaje się nazwiska i imiona wszystkich kandydatów zarejestrowanych na danej liście”.

[Sposób głosowania i warunki ważności głosu w wyborach do Sejmu]

85) w art. 227 § 1 otrzymuje brzmienie:

„§ 1. Wyborca głosuje tylko na jedną listę kandydatów, stawiając na karcie do głosowania znak „x” w kratce z lewej strony obok nazwiska jednego z kandydatów z tej listy przez co wskazuje jego pierwszeństwo do uzyskania mandatu”.

komentarz

• W znowelizowanym par. 1 art. 227 k.w. usunięto fragment dotyczący tego, jak graficznie ma wyglądać znak „x”, który należy postawić na karcie do głosowania w kratce z lewej strony obok nazwiska jednego z kandydatów. W dotychczasowym stanie prawnym znak „x” oznaczał dwie przecinające się linie w obrębie kratki. Artykuł 227 par. 1 k.w. należy analizować łącznie ze zmienionym art. 5 pkt 12 k.w., zgodnie z którym ilekroć w kodeksie jest mowa o znaku „x”, rozumie się przez to co najmniej dwie linie, które przecinają się w obrębie kratki. Z literatury wynika, że powodem zmiany tego przepisu była duża ilość głosów nieważnych w wyborach w Polsce, a także krytyka ze strony obserwatorów OBWE, którzy stwierdzili: „Należy dokonać zmiany ścisłego brzmienia ustawy i jej interpretacji w celu zapewnienia ważności głosu we wszystkich przypadkach, gdy zamiar głosującego jest oczywisty i bezsporny, a nie tylko wówczas, gdy wybór na karcie jest zaznaczony znakiem „X”15. Chodzi tu o sytuacje, w których możliwa jest właściwa rekonstrukcja woli wyborcy w odniesieniu do preferencji personalnych i zostały one wyrażone jednoznacznie przez dokonanie zaznaczeń w ramach jednej kratki przy nazwisku konkretnego kandydata. Problem tkwi tylko w tym, że wyborca nie postawił zwykłego znaku „x” i aby odczytać wolę wyborcy, należy dokonać oceny sposobu przecięcia się linii w kratce, a interpretacja tego sposobu jest istotna dla ustalenia wyników wyborów. Skoro ustawodawca dopuszcza do dokonywania dopisków na karcie do głosowania i nie wpływają one na ważność głosu, to analogicznie należałoby przyjąć, że znajdujące się w kratce linie zapisane z inną intensywnością niż linie przecinające się nie powinny być brane pod uwagę. W tym kontekście należy powołać zakaz nadmiernego formalizmu niewyrażony wprawdzie wprost w konstytucji, ale wyprowadzany z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji), a także z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zakaz ten akcentuje konieczność prowadzenia sprawiedliwego postępowania przed sądami i organami administracyjnymi i nieuwzględniania zbyt restrykcyjnych wymogów formalnych, gdyby uniemożliwiały sprawiedliwe postępowanie. Warto tu także podkreślić znaczenie powszechnie aprobowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady in dubio pro libertata, nakazującej wykładnię przepisów dotyczących praw i wolności jednostki w taki sposób, aby zapewnić jak najwyższy stopień realizacji tych praw i wolności. W opiniowanym przypadku zasada ta stymuluje taki kierunek interpretacji stanu faktycznego, aby uwzględnić dostatecznie klarownie wyrażoną wolę wyborcy. A więc nawet gdyby znak „x” w kratce budził pewne wątpliwości, to wystarczy obecność niektórych istotnych jego elementów – tzn. przecięcia się dwóch linii w obrębie kratki, aby uznać, że wyborca skorzystał z przysługującego mu prawa dokonania wyboru16.
• Przyjęty w k.w. model głosowania wyklucza możliwość oddania głosu przeciwko jednemu lub kilku kandydatom (jednej lub kilku listom), a także wstrzymanie się od głosu. W szczególności wstrzymania się od głosu nie oznacza oddanie przez wyborcę karty do głosowania bez jakichkolwiek znaków, a głosu przeciwko nie oznacza przekreślenie nazwiska kandydata lub całej listy. Wyborca stawiając znak przy konkretnym nazwisku, wskazuje na pierwszeństwo tego kandydata do otrzymania mandatu oraz głosuje równocześnie na listę, na której znajduje się preferowany przez niego kandydat. Ten sposób głosowania kładzie nacisk na aktywność wyborcy podczas głosowania, zmuszając go – jeśli chce oddać ważny głos – do wyraźnego zaznaczenia swoich preferencji personalnych i programowych opartych na znajomości kandydatów i ich cech pozytywnych. Różni się to od występującej w PRL metody skreśleń służącej do dokonywania negatywnej selekcji kandydatów. Zakładała ona, że wyborca tylko wtedy skreśli kandydata, gdy będzie oceniał go negatywnie. Brak takich cech miał powstrzymać wyborcę od skreśleń i sugerować mu akceptowanie kolejności kandydatów ustalonej przez podmioty zgłaszające jedyną listę w wyborach. Ograniczało to możliwość rzeczywistego wpływu wyborców na uzyskanie mandatów przez konkretnych kandydatów. W tych warunkach nie było oczywiście mowy o wyrażeniu przez wyborcę preferencji programowych, gdyż mógł on co najwyżej, skreślając wszystkich kandydatów, przeciwstawić się ich programowi, ale nie mógł wybrać innego17.

• K.w. nie reguluje kwestii używania przez wyborców i członków obwodowych komisji wyborczych materiałów piśmiennych w określonym kolorze. Oznacza to, że znak wyborczy „x” można wpisać w kratkę wyborczą dowolnym kolorem18.

[Ustalenia wyników głosowania w obwodzie w wyborach do Sejmu]

86) art. 229 otrzymuje brzmienie:

„Art. 229. Niezwłocznie po otrzymaniu protokołu głosowania w obwodzie okręgowa komisja wyborcza dokonuje sprawdzenia prawidłowości ustalenia wyników głosowania w obwodzie. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w ustaleniu wyników głosowania komisja zarządza ponowne ich ustalenie przez obwodową komisję wyborczą ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie i powiadamia o tym Państwową Komisję Wyborczą. Przepisy art. 69 § 3 i 3a, art. 71, art. 73 i art. 228 stosuje się odpowiednio”.

komentarz

• Zmiany w art. 229 k.w. są minimalne, wynikające z wprowadzenia w k.w. nowej odrębnej komisji wyborczej, tj. obwodowej komisji wyborczej ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie. Po sporządzeniu protokołu głosowania, a przed jego podpisaniem, komisja sprawdza zgodność danych z danymi wpisanymi w arkuszach pomocniczych, stosując się równocześnie do poniższych uwag porównawczych. Komisja sprawdza w szczególności, czy w protokole głosowania z wyborów do Sejmu RP wpisano jednakową liczbę osób uprawnionych do głosowania; w tym obywateli polskich i obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami Polski, a także czy liczba wydanych kart do głosowania jest identyczna, o ile nie było przypadków odmowy przyjęcia przez wyborców określonego rodzaju kart19. Komisja analizuje również wewnętrzną zgodność danych liczbowych w protokole, wykonując czynności w porządku określonym wytycznymi PKW i zgodnie z objaśnieniami zawartymi w protokole (zobacz uchwałę PKW z 17 sierpnia 2011 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych, dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 9 października 2011 r., M.P. nr 80, poz. 806 z późn. zm.)20.
• W odniesieniu do art. 229 k.w. SN stwierdził, że w razie stwierdzenia braków, uchybień, pomyłek w obliczeniu głosów okręgowa komisja wyborcza zwraca protokół komisji obwodowej do poprawienia. Zwrot ten jest zwykłą, przewidzianą przepisami procedurą. Komisja okręgowa przyjmuje jeden, poprawiony, ostateczny protokół. Nie jest więc zobowiązana do przechowywania protokołów sporządzonych nieprawidłowo. Do czasu ostatecznego przyjęcia protokołu zapewnia się dyżur oraz łączność ze wszystkimi członkami komisji obwodowej. Przy czym opuszczenie lokalu wyborczego przez komisję po sporządzeniu protokołu w pierwotnej jego wersji nie dowodzi, że nie zebrała się ona ponownie, by dokonać koniecznych poprawek21.
• B. Banaszak podkreśla, że art. 229 zd. 2 dopuszcza ponowne ustalenie przez obwodową komisję wyborczą wyników głosowania w obwodzie wyłącznie w razie stwierdzenia nieprawidłowości ustalenia wyników głosowania w obwodzie przez właściwą OKW. Wymaga to wydania zarządzenia przez komisję okręgową i powiadomienia PKW. Naruszenie tego przepisu następuje według SN w przypadku ponownego liczenia głosów nie na skutek stwierdzenia nieprawidłowości przez właściwą OKW, ale na skutek wniesieniu protestu przeciwko ważności wyborów, gdyż „dowód z oględzin kart do głosowania może dopuścić wyłącznie Sąd Najwyższy właściwy do rozpoznawania protestów w postępowaniu nieprocesowym (art. 79 par. 2 w związku z art. 241 par. 1 k.w.), a ponadto przekazane w depozyt odpowiednio wójtowi, konsulowi albo kapitanowi statku dokumenty z głosowania oraz pieczęć komisji mogą być udostępnione tylko na żądanie sądów, prokuratury lub policji, prowadzących postępowanie karne (art. 79 k.w.)” – postanowienie SN z 16 listopada 2011 r., sygn. akt III SW 49/11)22.

[Sposób głosowania w wyborach do Senatu]

87) w art. 268 § 1 otrzymuje brzmienie:

„§ 1. Wyborca głosuje na określonego kandydata, stawiając na karcie do głosowania znak „x” z lewej strony obok jego nazwiska”.

komentarz

• Przepis ten dotyczy sposobu głosowania w wyborach do Senatu. W znowelizowanym art. 268 k.w., analogicznie jak w art. 227 par. 1 k.w., usunięto fragment mówiący o tym, że znak „x” oznaczał dwie przecinające się linie w obrębie kratki.
• Głos jest ważnie oddany, jeżeli wyborca głosuje wyłącznie na jednego, określonego kandydata, stawiając na karcie do głosowania w kratce z lewej strony obok jego nazwiska znak „x”.
• F. Rymarz zauważa, że w praktyce wyborczej może się zdarzyć, że w jakimś okręgu zostanie zarejestrowany tylko jeden kandydat na senatora. Wtedy karta do głosowania zawiera dwie kratki umieszczone z lewej strony obok nazwiska i imion kandydata – jedną z napisem „TAK”, a drugą z napisem „NIE”. Wyborca opowiada się, stawiając znak „x” w odpowiedniej kratce, za wyborem lub przeciwko wyborowi kandydata. Bez względu na zakreślenie jednej z kratek na „TAK” lub na „NIE” głos w każdym przypadku jest ważnie oddany23. Jeżeli w okręgu kandyduje więcej niż jedna osoba, wyborca nie ma możliwości oddać głosu przeciwko żadnemu z kandydatów24.

[Zarządzenie i przeprowadzenie wyborów uzupełniających do Senatu]

88) w art. 283 § 5 otrzymuje brzmienie:

„§ 5. W wyborach uzupełniających w sprawach dotyczących powołania składu obwodowych komisji przepisy art. 182 stosuje się odpowiednio”.

komentarz

• W znowelizowanym art. 283 par. 5 k.w. usunięto fragment „w skład obwodowych komisji powołuje się od 5 do 7 osób, zaś uzupełnienie składu komisji, o którym mowa w art. 182 par. 8, dokonywane jest w razie zgłoszenia mniej niż 4 kandydatów”.
• Wybory do Senatu przeprowadza się w jednomandatowych okręgach wyborczych (art. 261 par. 1 k.w.). Z tego względu wygaśnięcie mandatu senatora powoduje konieczność uzupełnienia składu Senatu do tego określonego w art. 97 ust. 1 konstytucji, który stanowi, że Senat składa się ze 100 senatorów. Według art. 97 ust. 2 konstytucji senatorów wybiera się w wyborach powszechnych. Wybór senatora w okręgu, w którym wygasł mandat senatorski, wymaga więc przeprowadzenia wyborów uzupełniających. Wybory uzupełniające do Senatu zarządza prezydent RP25.
• B. Banaszak podkreśla, że stała liczba senatorów ma istotne znaczenie przy określeniu kworum i większości. Zawsze liczba bazowa wynosi 100 – zgodnie z art. 97 ust. 1 konstytucji – bez względu na to, ile mandatów w danej chwili jest nieobsadzonych. W dłuższej perspektywie czasu konieczne jest jednak stworzenie mechanizmów obsadzania wakujących mandatów i zadanie te spełnił ustawodawca w art. 283 par. 2, 3 i 4. Racjonalne uzasadnienie ma zasada nieprzeprowadzania wyborów uzupełniających w okresie sześciu miesięcy przed dniem, w którym upływa termin zarządzenia wyborów do Sejmu, a tym samym i Senatu26. B. Banaszak zauważa też, że k.w. nie definiuje pojęcia wyborów uzupełniających. Jest to od początku przeprowadzane postępowanie wyborcze. Przeprowadza się je, jeżeli w trakcie kadencji nastąpi opróżnienie mandatów prawidłowo obsadzonych w wyborach powszechnych lub ponownych. Pozwalają one obsadzić wakujące mandaty i przeprowadzane są tylko w tych okręgach, z których pochodził przedstawiciel, którego mandat wygasł27.
• Postanowienie prezydenta RP o wyborach uzupełniających do Senatu PKW podaje niezwłocznie do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia na obszarze okręgu wyborczego, w którym wybory mają być przeprowadzone. Druk i rozplakatowanie obwieszczenia zapewnia BW. W postanowieniu o przeprowadzeniu wyborów uzupełniających do Senatu prezydent określa termin przeprowadzenia wyborów, wyznaczając je na dzień wolny od pracy. Ustala też, po zasięgnięciu opinii PKW, kalendarz wyborczy. Wybory uzupełniające do Senatu przeprowadza się wyłącznie na terytorium kraju. Prawo głosowania w takich wyborach przysługuje tylko wyborcom stale zamieszkałym w okręgu wyborczym, w którym zarządzono wybory uzupełniające28.

[Sposób głosowania w wyborach Prezydenta RP]

89) art. 311 otrzymuje brzmienie:

„Art. 311. Wyborca oddaje głos na jednego z kandydatów, którego nazwisko znajduje się na karcie do głosowania, przez postawienie w kratce z lewej strony obok jego nazwiska znaku »x«”.

komentarz

• Przepis ten dotyczy sposobu głosowania w wyborach prezydenta RP. W znowelizowanym art. 311 k.w., analogicznie jak w art. 227 par. 1 k.w. i art. 268 k.w., usunięto fragment mówiący o tym, że znak „x” oznaczał dwie przecinające się linie w obrębie kratki.

Głos jest ważnie oddany, jeżeli wyborca stawia znak „x” na karcie do głosowania w kratce z lewej strony obok nazwiska i imienia (imion) wyłącznie jednego kandydata na prezydenta RP29.

[Protest wyborczy przeciwko wyborowi Prezydenta RP]

90) w art. 321 w § 1 zdanie pierwsze otrzymuje brzmienie:

„Protest przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej wnosi się na piśmie do Sądu Najwyższego nie później niż w ciągu 14 dni od dnia podania wyników wyborów do publicznej wiadomości przez Państwową Komisję Wyborczą”.

komentarz

• Nowelizacja art. 321 par. 1 k.w. wydłużyła okres, w którym dopuszczalne jest wniesienie protestu przeciwko wyborowi prezydenta RP z trzech na 14 dni od dnia podania wyników wyborów do publicznej wiadomości przez PKW. Termin ten biegnie zatem od dnia, w którym wyniki wyborów zostały publicznie przez PKW ogłoszone, a nie od daty wydania Dziennika Ustaw zawierającego obwieszczenie PKW o wynikach wyborów. Termin do składania protestów jest terminem zawitym. Protesty złożone po terminie Sąd Najwyższy pozostawia bez dalszego biegu. Podobnie Sąd Najwyższy rozstrzyga o protestach wniesionych przez osoby nieuprawnione oraz o tych, które nie spełniają warunków określonych w art. 321 k.w. Po upływie terminu na składanie protestów nie ma możliwości wezwania składającego protest do usunięcia wady protestu ani do zgłaszania nowych zarzutów czy modyfikacji treści zarzutów zgłoszonych pierwotnie przez składającego protest. Bez nadania biegu pozostanie także protest dotyczący sprawy, co do której możliwe było wniesienie przed dniem głosowania skargi, odwołania do sądu lub odwołania do PKW30.
• Protest wnosi się przeciwko wyborowi prezydenta RP, a nie przeciwko wyborom w ogóle, co oznacza, że wnoszący powinien w nim sformułować konkretne zarzuty przez wskazanie, jakie i w jaki sposób jego zdaniem przepisy k.w. zostały naruszone, albo jakie przestępstwo przeciwko wyborom zostało popełnione. Wnoszący protest powinien ponadto uprawdopodobnić swoje zarzuty przez przedstawienie lub wskazanie dowodów, na których się opierają, pod rygorem pozostawienia protestu bez nadania mu dalszego biegu (art. 321 par. 3 i art. 322 par. 1 k.w.). Wyborca przebywający za granicą lub na polskim statku morskim protest składa na ręce konsula lub kapitana statku w terminie określonym w par. 1 art. 321 k.w. Do protestu musi dołączyć zawiadomienie o ustanowieniu swojego pełnomocnika zamieszkałego w kraju albo (co najmniej) ustanowić pełnomocnika zamieszkałego w kraju do doręczeń pism procesowych adresowanych do składającego protest. Protest, będący rodzajem pisma procesowego, wnosi się na piśmie do Sądu Najwyższego, a więc bez pośrednictwa jakiegokolwiek urzędu lub organu państwowego czy organu wyborczego31.

[Rozstrzygnięcie w przedmiocie ważności wyboru Prezydenta RP]

91) w art. 324 § 2 otrzymuje brzmienie:

„§ 2. Uchwałę w sprawie, o której mowa w § 1, Sąd Najwyższy podejmuje w ciągu 30 dni od dnia podania wyników wyborów do publicznej wiadomości przez Państwową Komisję Wyborczą, na posiedzeniu z udziałem Prokuratora Generalnego i Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej”.

komentarz

• Zmiana w par. 2 art. 324 k.w. ma charakter jedynie redakcyjny. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem „Rozstrzygnięcie, o którym mowa w par. 1, Sąd Najwyższy podejmuje w formie uchwały nie później niż w 30. dniu po podaniu wyników wyborów do publicznej wiadomości przez Państwową Komisję Wyborczą na posiedzeniu z udziałem prokuratora generalnego i przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej”. Sąd Najwyższy rozstrzyga o ważności wyboru Prezydenta RP z urzędu. Oznacza to obowiązek sprawdzenia ważności wyborów, nawet gdy nie wniesiono żadnych protestów. Jeśli zaś zostały one wniesione, SN działa na wniosek protestujących. Kontrola obejmuje wszystkie etapy postępowania wyborczego, a więc samo głosowanie, ustalenie jego wyników oraz ustalenie wyników wyborów. SN bada uchybienia prawa wyborczego i dokonuje oceny – czy były one na tyle istotne, że miały lub mogły mieć wpływ na wybory. Poza kontrolą SN pozostają sprawy, w których k.w. przewiduje możliwość wniesienia skargi do właściwego organu wyborczego lub sądu powszechnego. SN stwierdza ważność wyborów w drodze uchwały. Gdyby nie podjął w terminie uchwały o ważności wyboru prezydenta RP, wówczas zaistniałaby konieczność zarządzenia nowych wyborów prezydenckich32.

[Sporządzenie protokołu wyników głosowania w wyborach europosłów]

92) w art. 351:

a) uchyla się § 4,

b) w § 5 uchyla się zdanie drugie.

komentarz

• Zgodnie z uchylonym par. 4 przy ustalaniu wyników głosowania i sporządzaniu protokołu mogą być obecni mężowie zaufania, którym przysługuje prawo wniesienia do protokołu uwag z wymienieniem konkretnych zarzutów. Adnotację o wniesieniu uwag zamieszcza się w protokole. Natomiast w par. 5 skreślono zdanie, zgodnie z którym mężowie zaufania mają prawo uczestniczyć przy przekazywaniu danych z protokołu. Zmiany te wynikają z tego, że w dziale I (przepisy wstępne) wprowadzono dodatkowy rozdział 11a pt. „Mężowie zaufania i obserwatorzy społeczni” (art. 103a–103c k.w.). Nowy rozdział określa uprawnienia mężów zaufania we wszystkich rodzajach wyborów33.

[Zarządzenie i wyznaczenie daty wyborów samorządowych]

93) w art. 371:

a) § 1 otrzymuje brzmienie:

„§ 1. Wybory do rad zarządza się nie wcześniej niż na 4 miesiące i nie później niż na 3 miesiące przed upływem kadencji rad. Datę wyborów wyznacza się na dzień wolny od pracy przypadający nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 7 dni przed upływem kadencji rad”,

b) § 3 otrzymuje brzmienie:

„§ 3. Rozporządzenie, o którym mowa w § 2, podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości i ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej nie później niż w terminie 2 dni od dnia zarządzenia wyborów”.

komentarz

• Dotychczasowy par. 1 stanowił, że „Wybory do rad zarządza się nie wcześniej niż na 4 miesiące i nie później niż na 3 miesiące przed upływem kadencji rad. Datę wyborów wyznacza się na ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ kadencji rad”. Z porównania treści przepisu przed i po nowelizacji wynika, że zdanie pierwsze par. 1 brzmi identycznie jak dotychczas. Zmieniło się natomiast zdanie drugie. Obecnie się w nim mówi, że datę wyborów wyznacza się na dzień wolny od pracy, przypadający nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na siedem dni przed upływem kadencji rad. Taka modyfikacja daje więcej możliwości ustalenia terminu wyborów. Prezes Rady Ministrów powinien wyznaczyć datę wyborów na dzień wolny od pracy przypadający pomiędzy 17 października 2018 r. a 9 listopada 2018 r. Obecna kadencja prezydentów miast, burmistrzów, wójtów, a także rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich kończy się 16 listopada 2018 r.
• Zgodnie z par. 2 „prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej, wyznacza, w drodze rozporządzenia, datę wyborów zgodnie z par. 1 oraz określa dni, w których upływają terminy wykonania czynności wyborczych przewidzianych w kodeksie (kalendarz wyborczy)”. Opinia PKW nie jest dla niego wiążąca34. Podstawowym elementem rozporządzenia dotyczącego wyborów jest kalendarz wyborczy określający termin upływu kolejnych czynności wyborczych35.
• Dotychczas par. 3 brzmiał w następujący sposób: „Rozporządzenie, o którym mowa w par. 2, podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości i ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej najpóźniej w 80. dniu przed dniem wyborów”. Obecnie publikacji rozporządzenia dokonuje się nie później niż w terminie dwóch dni od dnia zarządzenia wyborów. Natomiast zarządzenie tegorocznych wyborów samorządowych musiało nastąpić pomiędzy 16 lipca a 16 sierpnia 2018 r.
• Prezes Rady Ministrów 13 sierpnia 2018 r. wydał rozporządzenie w sprawie zarządzenia wyborów do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (Dz.U. poz. 1561). Zgodnie z tym aktem tegoroczne wybory samorządowe odbędą się 21 października (II tura zaś 4 listopada). Załącznikiem do rozporządzenia jest kalendarz wyborczy. [tabela 1]

Tabela 1. Kalendarz wyborczy ©℗

Termin wykonania czynności wyborczej*	Treść czynności wyborczej
do 27 sierpnia 2018 r.	– podanie do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, informacji o okręgach wyborczych, ich granicach, numerach i liczbie radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym oraz o wyznaczonej siedzibie terytorialnej komisji wyborczej dla wyborów do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast; – zawiadomienie odpowiednio PKW lub właściwego komisarza wyborczego o utworzeniu komitetu wyborczego;
do 6 września 2018 r.	– zgłaszanie komisarzom wyborczym kandydatów na członków terytorialnych komisji wyborczych;
do 11 września 2018 r.	– powołanie przez komisarzy wyborczych terytorialnych komisji wyborczych;
do 16 września 2018 r. do godz. 24.00	– utworzenie obwodów głosowania w szpitalach, zakładach pomocy społecznej, zakładach karnych i aresztach śledczych oraz ustalenie ich granic, siedzib i numerów; – zgłaszanie terytorialnym komisjom wyborczym list kandydatów na radnych, odrębnie dla każdego okręgu wyborczego dla wyborów do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy;
do 21 września 2018 r.	– podanie do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, informacji o numerach i granicach obwodów głosowania oraz siedzibach obwodowych komisji wyborczych, w tym o lokalach przystosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz o możliwości głosowania korespondencyjnego przez wyborców niepełnosprawnych i możliwości głosowania przez pełnomocnika; – zgłaszanie kandydatów na członków obwodowych komisji wyborczych;
do 26 września 2018 r. do godz. 24.00	– przyznanie przez PKW jednolitych numerów dla list tych komitetów wyborczych, które zarejestrowały listy kandydatów co najmniej w połowie okręgów w wyborach do wszystkich sejmików województw, – zgłaszanie gminnym komisjom wyborczym kandydatów na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast
do 28 września 2018 r.	– przyznanie przez komisarza wyborczego, wykonującego zadania o charakterze ogólnowojewódzkim, numerów dla list tych komitetów wyborczych, które zarejestrowały co najmniej jedną listę kandydatów w wyborach do sejmiku województwa i nie został im przyznany numer przez PKW;
do 30 września 2018 r.	– przyznanie przez komisarza wyborczego numerów dla list tych komitetów wyborczych, które zarejestrowały co najmniej jedną listę kandydatów w wyborach do rady powiatu i nie został im przyznany numer przez PKW ani przez komisarza wyborczego wykonującego zadania o charakterze ogólnowojewódzkim; – powołanie przez komisarza wyborczego obwodowych komisji wyborczych; – sporządzenie spisów wyborców w urzędzie gminy;
do 6 października 2018 r.	– rozplakatowanie obwieszczeń: a) terytorialnych komisji wyborczych o zarejestrowanych listach kandydatów na radnych, b) gminnych komisji wyborczych o zarejestrowanych kandydatach na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast; – zgłaszanie przez wyborców niepełnosprawnych zamiaru głosowania korespondencyjnego, w tym przy pomocy nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille’a;
od 6 października do 19 października 2018 r. do godz. 24.00	– nieodpłatne rozpowszechnianie w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych audycji wyborczych przygotowanych przez komitety wyborcze;
do 12 października 2018 r.	– składanie wniosków o sporządzenie aktu pełnomocnictwa do głosowania;
do 16 października 2018 r.	– składanie przez wyborców wniosków o dopisanie ich do spisu wyborców w wybranym obwodzie głosowania na obszarze gminy właściwej ze względu na miejsce ich stałego zamieszkania;
19 października 2018 r. o godz. 24.00	– zakończenie kampanii wyborczej;
20 października 2018 r.	– przekazanie przewodniczącym obwodowych komisji wyborczych spisów wyborców;
21 października 2018 r. godz. 7.00–21.00	– głosowanie.

* Zgodnie z art. 9 par. 2 i 3 k.w., jeżeli koniec terminu wykonania czynności określonej w k.w. przypada na sobotę albo na dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa pierwszego roboczego dnia po tym dniu. Jeżeli k.w. nie stanowi inaczej, czynności wyborcze są dokonywane w godzinach urzędowania sądów, organów wyborczych i urzędów gmin.

[Wygaśnięcie mandatu radnego]

94) w art. 383 w § 2a zdanie pierwsze otrzymuje brzmienie:

„Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 4 i 6, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu”.

komentarz

• Zmiana w par. 2a art. 383 k.w. spowodowana jest tym, że w nowym art. 383a k.w. przewidziano odrębny tryb stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego w zakresie powodów wskazanych w art. 10 par. 2 i art. 11 par. 2 k.w. Zgodnie z treścią tego pierwszego przepisu nie ma prawa wybierania osoba:

1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;

2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;

3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.

Według art. 11 par. 2 k.w. nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba:

1) skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe;

2) wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a u.u.i.

• Od nowej kadencji z ww. powodów wygaśnięcie mandatu będzie stwierdzał komisarz wyborczy w drodze obwieszczenia (zobacz komentarz do art. 383a k.w.). Zgodnie z art. 15 u.z.u.o.p. art. 383 par. 2a k.w. w nowym brzmieniu stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której u.z.u.o.p. weszła w życie36.
• Wskazać należy, że w art. 10 i 11 k.w. określone są pozytywne i negatywne przesłanki posiadania prawa do kandydowania. Przesłanki pozytywne to:

1) obywatelstwo polskie lub jednego z innych państw członkowskich Unii Europejskiej,

2) ukończenie najpóźniej w dniu głosowania 18. roku życia,

3) stałe zamieszkiwanie na obszarze danej gminy.

Wśród przesłanek negatywnych k.w. wymienia:

1) niepozbawienie praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu,

2) niepozbawienie praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu,

3) nieubezwłasnowolnienie prawomocnym orzeczeniem sądu,

4) nieskazanie prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe,

5) niestwierdzenie prawomocnym orzeczeniem sądu utraty prawa wybieralności w związku ze złożeniem fałszywego oświadczenia lustracyjnego.

Prawa wybieralności nie posiadają również osoby kandydujące do więcej niż jednej rady lub sejmiku województwa (art. 370 par. 2 k.w.). Dodatkowo, w przypadku obywatela Unii Europejskiej niebędącego obywatelem polskim, warunkiem posiadania prawa do kandydowania jest niepozbawienie prawa wybieralności w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem. Weryfikacja wymienionych warunków – zarówno pozytywnych, jak i negatywnych – powinna następować na etapie rejestracji list kandydatów. W praktyce jednak weryfikacja ta nie gwarantuje wykrycia wszystkich przypadków nieuzasadnionych zgłoszeń. Najwięcej problemów sprawia sprawdzenie tego, czy zgłoszony kandydat spełnia wymóg stałego zamieszkiwania na obszarze gminy. Następuje ona zwykle na podstawie prowadzonego w gminie rejestru wyborców tworzonego w oparciu o dane dotyczące ewidencji ludności. Przyjmuje się zwykle bezkrytycznie, że osoba zameldowana na pobyt stały na obszarze gminy oraz wpisana do rejestru wyborców posiada prawo do kandydowania37.

• Utratę prawa wybieralności lub nieposiadanie go w dniu wyborów z powodu zmiany miejsca zamieszkania w trakcie kadencji albo niezamieszkiwanie na terenie danej jednostki samorządowej w dniu głosowania stwierdza (i dalej będzie w tym zakresie właściwa) rada gminy (rada powiatu, sejmik samorządowy). WSA w Łodzi w wyroku z 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt III SA/Łd 604/17) wskazał, że o miejscu zamieszkania dla określenia praw wyborczych decydują dwie przesłanki faktyczne, które muszą wystąpić łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności związanej z pracą czy rodziną, jednakże zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny, w związku z czym jego ustalenie może powodować trudności. Z tego powodu – zdaniem łódzkiego sądu administracyjnego – dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej. Konieczne jest też uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości. WSA w Łodzi wyjaśnił, że nie sposób ustalić pewnego, obiektywnego (np. czasowego) miernika stałego pobytu, co oznacza, że każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny. Ta ocena winna być dokonywana w oparciu o okoliczności ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i znajdujące potwierdzenie w zebranych dowodach, co do których radny miał możliwość wypowiedzenia się jeszcze przed podjęciem uchwały. Łódzki sąd administracyjny podkreślił, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje zgodnie prawem z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego – bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy (zobacz też np. wyroki: NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2082/17 i WSA w Lublinie z 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 254/16). Z kolei NSA w wyroku z 19 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 689/16) wyjaśnił, że o miejscu zamieszkania nie ma znaczenia rozstrzygającego (w kontekście oceny posiadania prawa wyborczego) wpis do rejestru wyborców ani też miejsce opłacania podatków. W postępowaniu w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego można bowiem kwestię miejsca zamieszkania oceniać także za pomocą innych dowodów. NSA podkreślił, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że określona miejscowość jest obecnie głównym miejscem, w którym skupia się działalność osoby fizycznej, w którym znajduje się jej centrum życiowe. [przykład 1 ]

przykład 1

Jednocześnie można mieć jedno miejsce zamieszkania

Rada miejska w R. podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Dariusza W. z powodu nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że radny od kilku lat na stałe mieszka w G.W., czyli poza obszarem gminy R., gdzie prowadzi wspólnie z żoną gospodarstwo domowe i gdzie znajduje się jego centrum aktywności życiowej. Radny złożył skargę do sądu. W jej treści oświadczył, że jego miejscem zamieszkania są R. Zaznaczył, że w R. ma swoje rzeczy osobiste, książki, pamiątki i mieszkają tam jego rodzice oraz rodzeństwo. Ponadto wskazał, że w G.W. pracuje, czasami nocuje, jednak raczej nie spędza wolnego czasu. Wskazał, że cały swój wolny czas, poza pracą zawodową, spędza w R. sam lub z rodziną z racji jego historycznych zainteresowań, sprawowania mandatu radnego oraz posiadania działki rekreacyjnej. Ponadto wskazał, że w G.W. spędza najwięcej czasu, ponieważ jego praca zawodowa nie ogranicza się do 40 godzin tygodniowo i często musi zostawać w pracy po godzinach. Sąd oddalił skargę, wskazując, że nie można uznać, że Dariusz W. ma inne miejsce zamieszkania niż jego żona, w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne (na podstawie wyroku WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 447/15). ©℗

• Oprócz utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:

– śmierci,

– odmowy złożenia ślubowania,

– pisemnego zrzeczenia się mandatu,

– naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności,

– wyboru na wójta,

– niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

• Śmierć radnego jest niewątpliwie najbardziej oczywistą przesłanką wygaśnięcia mandatu. Mandat stanowi wiązkę uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, które mają charakter osobisty – są ściśle związane z osobą uprawnionego. Nie mogą więc być przejęte przez inną osobę w taki sposób, jak np. uprawnienia lub obowiązki o charakterze majątkowym. Śmierć powoduje wygaśnięcie wynikających z mandatu praw i obowiązków zmarłego radnego, co nie oznacza, że ten mandat w ogóle przestaje istnieć. Co do zasady przechodzi na inną osobę, która spełnia wymagania określone w k.w.38. Przy czym śmierć radnego powinna zostać potwierdzona aktem zgonu i dopiero jego wystawienie może zainicjować procedurę podjęcia postanowienia o wygaśnięciu mandatu (zobacz art. 383 par. 2a k.w.)39. Wygaśnięcie mandatu radnego z ww. powodu stwierdza komisarz wyborczy.
• Powodem, który powoduje ustanie mandatu, jest także odmowa złożenia ślubowania. Mandat radnego wprawdzie nabywa się w dniu wyborów, ale jego objęcie następuje dopiero w chwili złożenia przyrzeczenia. Nieuczynienie tego uniemożliwia radnemu elektowi pełnienie jego funkcji i powoduje ustanie mandatu40. W literaturze wskazuje się, że przez „odmowę złożenia ślubowania” należy rozumieć wyraźne i jednoznaczne oraz wolne od wad oświadczenie woli radnego skierowane do rady, komunikujące jego decyzję o nieskładaniu ślubowania. Odmowa taka może mieć formę zarówno pisemną, w tym w postaci elektronicznej, aktu notarialnego, jak i ustną, ale odmiennie aniżeli stanowi art. 60 k.c. – nie formę dorozumianą41. Wygaśniecie mandatu w tym przypadku stwierdza organ stanowiący JST. Przed wydaniem uchwały w tym zakresie należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (porównaj par. 3 art. 383 k.w.).
• Zrzeczenie się mandatu ma charakter jednostronnej czynności prawnej skierowanej do określonego adresata, która dla wywołania skutków prawnych nie wymaga zgody jej adresata. Dla wygaśnięcia mandatu ustawodawca wymaga jedynie dokonania pisemnego zrzeczenia się. Nie ma przy tym określonych prawnie przesłanek złożenia takiego oświadczenia. Wygaśnięcie następuje z mocy prawa (ex lege) wskutek złożenia pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się. W literaturze uznaje się, że możliwe jest cofnięcie złożonego oświadczenia z powołaniem się na wady woli (pozorność, błąd, przymus, groźba bezprawna). Nie można zaś cofnąć oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu w związku z ustaniem przyczyny, dla której zrzeczenie to nastąpiło – np. zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności42. Możliwość cofnięcia zrzeczenia się mandatu radnego potwierdza orzecznictwo. Przykładowo NSA w wyroku z 8 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 401/12) stwierdził: „Odmawianie radnym możliwości cofnięcia oświadczenia woli, dotkniętego poważnymi wadami, z braku odpowiedniej publicznoprawnej regulacji byłoby rozwiązaniem stawiającym radnych w sytuacji gorszej niż sytuacja osób składających cywilnoprawne oświadczenia woli. Waga aktów wyborczych sprawia, że ewentualne cofnięcie oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie może być swobodne, może mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych i tylko przed podjęciem przez organ stanowiący uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Ocena, czy wystąpiły takie szczególne okoliczności, uzasadniające – z uwagi na poważną wadę oświadczenia woli – dopuszczalność jego cofnięcia, należy do organu stanowiącego, który powinien posiłkowo posłużyć się przepisami kodeksu cywilnego (art. 61 i art. 82–88)”. [przykład 2] Wygaśnięcie mandatu w tym przypadku stwierdza komisarz wyborczy.

przykład 2

Uzasadnione cofnięcie zrzeczenia

Radny powiatu zrzekł się mandatu. Powodem były problemy ze zdrowiem spowodowane bardzo dużym stresem wywołanym wizytą dwóch funkcjonariuszy partyjnych, którzy usiłowali perswazją wpłynąć na zmianę jego decyzji w sprawie poparcia kandydata na starostę. Po kilku dniach radny poczuł się lepiej i postanowił cofnąć oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu. Sytuację tę należy uznać za szczególną. Uzasadnia ona skuteczne cofnięcie złożonego oświadczenia (na podstawie wyroku NSA z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12).

• Przesłanką wygaśnięcia mandatu jest naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Te ograniczenia wynikają z przepisów ustaw ustrojowych poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego, tzw. antykorupcyjnych. [tabela 2]43

Tabela 2. Ustawowe zakazy ©℗

Radny nie może:	Ustawa
u.s.g.	u.s.p.	u.s.w.
nawiązać stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat,	art. 24a ust. 1	art. 23 ust. 1	art. 25 ust. 1
pełnić funkcji kierownika gminnej (powiatowej, wojewódzkiej) jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy,	art. 24a ust. 2	art. 23 ust. 2	art. 25 ust. 2
wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy (starostwie powiatowym, urzędzie marszałkowskim), w której uzyskał mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy (powiatu, województwa),	art. 24b ust. 1	art. 24 ust. 1	art. 26 ust. 1
wykonywać pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, powierzonej mu przez wójta (odpowiednio zarząd powiatu lub województwa albo starostę bądź marszałka województwa),	art. 24d	art. 23 ust. 5	art. 25 ust. 4
podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu,	art. 24e ust. 1	art. 25a ust. 1	art. 27a ust. 1
powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami,	art. 24e ust. 2	art. 25a ust. 2	art. 27a ust. 2
prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (powiatu, województwa), w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności,	art. 24f ust. 1	art. 25b ust. 1	art. 27b ust. 1
być członkiem władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikiem spółek handlowych z udziałem gminnych (powiatowych, wojewódzkich) osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby,	art. 24f ust. 2	art. 25b ust. 3	art. 27b ust. 3
posiadać pakietu większego niż 10 proc. udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych (powiatowych, wojewódzkich) osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.	art. 24f ust. 5	art. 25b ust. 5	art. 27b ust. 5

• Przepisy antykorupcyjne nie wyczerpują jednak wszystkich zakazów. Z art. 25b u.s.g. (art. 21 ust. 8 u.s.p. oraz art. 23 ust. 4 u.s.w.) wynika, że mandatu radnego nie można łączyć z:

– mandatem posła lub senatora,

– wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody,

– członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego (tzw. incompatibilitas).

Podobny zakaz przewiduje art. 158 par. 1 pkt 9 p.u.s.p. Zgodnie z tym przepisem ławnikiem nie może być radny gminy, powiatu i województwa. Naruszenie więc tego ograniczenia jest przyczyną wygaśnięcia mandatu na podstawie art. 383 par. 1 pkt 5 k.w. [przykład 3] Zgodnie z art. 383 par. 5 k.w., jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcje kolidujące z wykonywaniem mandatu lub prowadził zakazaną działalność, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w ww. terminie rada w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Przed jej podjęciem należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.

przykład 3

Zakaz łączenia funkcji obowiązuje bez względu na tryb objęcia mandatu

Komisarz wyborczy wydał postanowienie w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy. Z jego treści wynikało, że w związku z wygaśnięciem mandatu radnej Marii C., w jej miejsce wstępuje Małgorzata L. – kandydatka z tej samej listy, która uzyskała kolejno największą liczbę głosów. Radna ta złożyła ślubowanie 15 stycznia 2015 r., obejmując mandat. 4 sierpnia 2015 r. przewodniczący rady dzielnicy, w związku z powzięciem informacji o możliwości łączenia przez Małgorzatę L. mandatu radnego z funkcją ławnika, wystąpił do prezesa sądu rejonowego z zapytaniem w tej sprawie. Ten wyjaśnił, że Małgorzata L. uczestniczyła jako ławnik w rozprawach w wydziale rodzinnym i nieletnich tego sądu w okresie od 2 stycznia 2015 r. do 25 czerwca 2015 r. Prezes sądu rejonowego poinformował, że w 4 lipca 2015 r. do sądu wpłynęło pismo Małgorzaty L., w którym zrzekła się mandatu ławnika sądowego. Radna naruszyła trzymiesięczny termin na rezygnację z funkcji ławnika. W jej przypadku minął on 15 kwietnia 2015 r. W sprawie nie miało znaczenia, że Małgorzata L. wstąpiła w miejsce radnego, którego mandat wygasł. Nie można bowiem przyjąć, że k.w. ustanawiał inne terminy i wprowadził inne konsekwencje prawne, tylko z tego powodu, że radny wstępuje w miejsce wygaśniętego mandatu. Dlatego mandat Małgorzaty L. wygasł z mocy prawa, co zostało stwierdzone uchwałą rady dzielnicy (na podstawie wyroku WSA w Warszawie z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1730/15).

• Przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego jest też jego wybór na wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepisy określające prawo wybieralności do rady jednostki samorządowej i prawo wybieralności na wójta nie zabraniają ubiegania się przez tę samą osobę o dwa mandaty: radnego i wójta. Z art. 383 par. 1 pkt 6 k.w. wynika, że w razie wyboru radnego na wójta lub jednoczesnego uzyskania obu tych mandatów, ustawodawca pozwala zachować tylko mandat wójta. Mandat radnego wówczas wygasa. Jeżeli natomiast osoba piastująca mandat wójta uzyskała mandat radnego, to przystąpienie do wykonywania tego mandatu narusza zakaz określony w art. 27 pkt 2 u.s.g. i prowadzi do wygaśnięcia mandatu wójta44. Wygaśnięcie mandatu z tego powodu stwierdza komisarz wyborczy w drodze postanowienia.
• Powodem utraty mandatu jest niezłożenie przez radnego – w terminach określonych w odrębnych przepisach – oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Terminy do złożenia oświadczeń majątkowych zostały określone w art. 24h ust. 4 u.s.g., art. 25c ust. 4 u.s.p. oraz art. 27c ust. 4 u.s.w. Radni wszystkich JST składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Jeśli objęcie mandatu radnego następuje w trakcie trwania kadencji, oświadczenie składa się w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne oświadczenia majątkowe składają co roku do 30 kwietnia – wg stanu na 31 grudnia roku poprzedniego oraz na dwa miesiące przed upływem kadencji. W literaturze wskazuje się, że ustawowo określony termin do złożenia ostatniego oświadczenia przez radnych zawiera jednak istotny defekt prawny. Skoro bowiem intencją ustawodawcy było, by wymienieni funkcjonariusze samorządowi wykazali, jaki jest stan ich majątków w końcowym okresie pełnienia funkcji publicznej, to przepis nakazujący złożenie ostatniego oświadczenia powinien pokrywać się ze wszystkimi przesłankami wygaśnięcia mandatu, a nie tylko z upływem kadencji. Ta ostatnia okoliczność jest bowiem jednym z wielu przypadków skutkujących wygaśnięciem mandatu. Poza tym brak ustawowo określonej sankcji za niezłożenie ostatniego oświadczenia powoduje, że antykorupcyjny cel przepisu nakazującego składanie oświadczenia majątkowego może nie zostać osiągnięty45. Oświadczenie majątkowe radny składa przewodniczącemu rady gminy (powiatu, sejmiku województwa). Niedotrzymanie ww. terminów zrodzi obowiązek po stronie ich adresata skierowania wezwania o złożenie oświadczeń. Termin do wystąpienia z takim wezwaniem wynosi 14 dni od dnia, w którym przewodniczący rady gminy (powiatu, sejmiku województwa) powziął wiedzę o fakcie niezłożenia oświadczenia przez radnego. W ww. wezwaniu zakreślony dodatkowy 14-dniowy termin do złożenia oświadczenia liczony jest od dnia skutecznego doręczenia wezwania. Dopiero bezskuteczny upływ tego terminu spowoduje uruchomienie sankcji za niezłożenie czy też nieterminowe złożenie oświadczenia majątkowego46. Zgodnie z art. 24h ust. 1 us.g.47 radny jest obowiązany do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Dokument ten dotyczy jego majątku odrębnego oraz majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie majątkowe zawiera informacje o:

1) zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych;

2) dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu;

3) mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 tys. złotych;

4) zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 tys. złotych, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone48. Wygaśnięcie mandatu z powodu niezłożenia w określonym terminie oświadczenia majątkowego stwierdza rada gminy (powiatu, sejmik województwa) w drodze uchwały. Przed jej podjęciem trzeba umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień.

• Mandat nie wygasa wyłącznie wskutek zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 383 par. 1 k.w. Wyjątkiem jest wydanie prawomocnego orzeczenia, o którym mowa w art. 10 par. 2 i 11 par. 2 k.w. Artykuł 383 par. 2 i 2a k.w. do wygaśnięcia mandatu wymaga także stwierdzenia tego faktu przez radę w drodze uchwały lub przez komisarza wyborczego w drodze postanowienia. Wynika z tego, że stan faktyczny, z którym k.w. łączy skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, obejmuje dwa zdarzenia: zaistnienie przesłanki określonej w art. 383 par. 1 k.w. i wydanie uchwały przez rady (postanowienia przez komisarza) autorytatywnie potwierdzającej, że ta przesłanka faktycznie zaistniała i że w związku z tym nastąpiło wygaśnięcie mandatu (wyjątek od tej zasady przewiduje nowy art. 383a k.w.). Oba te zdarzenia muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że samo powstanie okoliczności faktycznej uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu jeszcze nie pozbawia mandatu bytu prawnego. Przepisy k.w. przewidują jedynie stwierdzenie wygaśnięcie mandatu. Nie wypowiada się natomiast co do sytuacji, w której odpowiedni organ uzna, że nie ma podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W praktyce rady podejmują uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu albo uchwały o odmowie podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. Mimo braku podstaw prawnych do podejmowania takich uchwał w literaturze i orzecznictwie zaakceptowano taką możliwość, uznając wskazane uchwały jedynie za formę wyrażenia przez radę opinii co do istnienia przewidzianych prawem okoliczności powodujących wygaśnięcie mandatu49.
• Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a postanowienie komisarza wyborczego w terminie 14 dni. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej. W literaturze wskazuje się, że terminy te mają charakter instrukcyjny, a ich upływ nie pozbawia rady (komisarza wyborczego) prawa do podjęcia rozstrzygnięcia50.
• Jeżeli rada nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny tego wygaśnięcia, wówczas wojewoda powinien stwierdzić wygaśnięcie w zarządzeniu zastępczym51. Zarządzenie zastępcze powinno wskazywać datę wygaśnięcia mandatu radnego. Jest to ważne, zwłaszcza w sytuacjach, w których ustalenie daty utraty mandatu przez radnego rodzi problemy – np. naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji lub działalności albo utrata prawa wybieralności. Nie ma takich wątpliwości w przypadku śmierci, odmowy złożenia ślubowania, zrzeczenia się mandatu, wyboru na wójta, ustalenia terminu, w którym radny miał obowiązek złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym52. Istnieje możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego „z powodu jego niezgodności z prawem”. Zaskarżanie to następuje na ogólnych zasadach regulujących zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych, umożliwiając jednocześnie zaskarżanie tych zarządzeń nie tylko przez JST, której organ stanowiący zdaniem wojewody naruszył ustawowy obowiązek, nie wydając uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, ale również przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia zarządzenie zastępcze dotyczy”53.
• Przepisy k.w. dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przez komisarza wyborczego nie regulują kwestii bezczynności komisarza polegającej na niepodjęciu postanowienia w takiej sprawie. Wojewoda nie posiada w tym zakresie żadnych kompetencji nadzorczych w stosunku do komisarza wyborczego. Pozostaje wobec tego możliwość odwołania się do ogólnych zasad dotyczących sprawowania przez PKW nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, w tym do kompetencji tego organu, polegającej na rozpatrywaniu skarg na działalność komisarzy wyborczych (art. 160 par. 1 pkt 1 i 4 k.w.). Wprawdzie k.w. nie określa treści kompetencji PKW, niemniej jednak wniesienie do tego organu skargi na bezczynność komisarza wyborczego daje mu prawo do rozpatrzenia takiej sprawy i wydania komisarzowi wiążących wytycznych, o których mowa w art. 161 par. 1 k.w.54.
• Artykuł 383 par. 4 k.w. nakazuje niezwłoczne doręczenie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu zainteresowanemu i przesłanie jej wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu. Postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się również niezwłocznie, poza zainteresowanym, wojewodzie oraz przewodniczącemu rady (art. 383 par. 4a k.w.). Przy czym termin „niezwłocznie” oznacza tu doręczanie uchwały zaraz po jej podjęciu i podpisaniu przez prowadzącego obrady. Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu powinna zawierać uzasadnienie, nawet jeżeli przepisy statutu danej jednostki samorządu terytorialnego nie normują przedmiotowej kwestii55. Doręczenie uchwały zainteresowanemu umożliwia mu skorzystanie z przysługujących mu środków zaskarżenia. Wojewoda jest natomiast adresatem tej uchwały z racji kompetencji do sprawowania nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów samorządowych, chociaż nie ma takich kompetencji w stosunku do komisarza wyborczego. Bardziej wskazane byłoby więc doręczenie postanowienia komisarza wyborczego o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego PKW. Przesłanie uchwały o wygaśnięciu mandatu komisarzowi wyborczemu ma natomiast związek z jego ogólnymi kompetencjami w zakresie sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego56.

[Informowanie o utracie prawa wyborczego]

95) po art. 383 dodaje się art. 383a w brzmieniu:

„Art. 383a. § 1. Sąd przesyła komisarzowi wyborczemu, wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy odpisy prawomocnych orzeczeń, o których mowa w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, niezwłocznie po ich uprawomocnieniu się. W odpisie umieszcza się datę uprawomocnienia się orzeczenia.

§ 2. O wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 2 – w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, informuje komisarz wyborczy, w drodze obwieszczenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu, o którym mowa w § 1. Informację komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej.”.

komentarz

• Przepis ten zakłada, że prawomocne orzeczenie sądu, o których mowa w art. 10 par. 2 i art. 11 par. 2 k.w., z mocy prawa będą powodowały wygaśnięcie mandatu radnego. Komisarz wyborczy o tym fakcie jedynie informuje w drodze obwieszczenia57. Informacja ta musi nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku. Odpis ten sąd przesyła komisarzowi wyborczemu, wojewodzie oraz przewodniczącemu rady gminy niezwłocznie po uprawomocnieniu się orzeczenia (w odpisie umieszcza się datę uprawomocnienia). Obwieszczenie to publikowane jest w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podawane do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej.
• Stosowanie do treści art. 15 u.z.u.o.p. art. 383a k.w. stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której u.z.u.o.p. weszła w życie.
• Przepisy k.w. nie przewidują utraty biernego prawa wyborczego przez osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Uznano, że tylko osoby skazane prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe nie będą mogły sprawować funkcji radnego58.
• WSA w Warszawie w wyroku z 14 lipca 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 541/17) wskazał, że elementem stanu faktycznego określonego w art. 11 par. 2 pkt 1 k.w., stanowiącego przesłankę utraty biernego prawa wyborczego, jest skazanie za przestępstwo na karę pozbawienia wolności. W pojęciu skazania na karę pozbawienia wolności mieści się zarówno orzeczenie bezwzględnego, jak i warunkowego zawieszenia jej wykonania. Warszawski sąd administracyjny uznał, że uzasadnieniem dla potraktowania skazania karą pozbawienia wolności za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego jako przesłanki utraty biernego prawa wyborczego było zapewnienie właściwego doboru kandydatów na stanowiska publiczne, związane i wiążące się ze sprawowaniem władzy (porównaj też wyrok NSA z 7 października 2015 r., II OSK 2276/15).

[Skarga do sądu administracyjnego]

96) w art. 384 w § 1 zdanie pierwsze otrzymuje brzmienie:

„Od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3–5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia.”.

komentarz

• Przepis przyznaje zainteresowanemu prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę właściwej rady bądź postanowienie komisarza wyborczego stwierdzające wygaśnięcie mandatu. Określa on również termin, w jakim skarga może być wniesiona. W porównaniu do dotychczasowego stanu prawnego, w par. 1 odebrano radnemu prawo wniesienie skargi do sądu administracyjnego, gdy wygaśnięcie mandatu nastąpiło wskutek zaistnienia przyczyny wskazanej w art. 10 par. 2 lub art. 11 k.w. Jak wynika z art. 383a k.w., w takim przypadku o wygaśnięciu mandatu informuje komisarz wyborczy w obwieszczeniu publikowanym w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podanym do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej. Prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie posiada – tak jak dotychczas – radny, który został pozbawiony mandatu na podstawie art.383 par. 1 pkt 6 k.w., a więc wówczas, gdy został jednocześnie wybrany na wójta. W literaturze wskazuje się, że radny, który kandydował (dobrowolnie) i został wybrany w powszechnych wyborach na stanowisko wójta, nie ma „interesu prawnego” w kwestionowaniu na drodze sądowej wyraźnie przewidzianych k.w. skutków prawnych (wygaśnięcia mandatu radnego) swojej własnej decyzji o kandydowaniu w wyborach na wójta59.
• Wskazany w przepisie siedmiodniowy termin na wniesienie skargi jest terminem prawa materialnego. W praktyce oznacza to, że wniesienie skargi po jego upływie nie wywoła skutków prawnych. Komentowany przepis określa również termin, w którym wojewódzki sąd administracyjny powinien rozpoznać skargę, oraz termin, w ciągu którego ewentualnie istnieje możliwość wniesienia skargi kasacyjnej. W obu przypadkach terminy te wynoszą 14 dni (art. 384 par. 2 k.w.). Niemniej jednak ich przekroczenie rodzi zupełnie inne konsekwencje prawne. W praktyce oznacza to, że przekroczenie terminu do rozpoznania skargi na uchwałę organu stanowiącego rady gminy bądź postanowienie komisarza wyborczego nie powoduje utraty kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w sprawie skargi. Uznać zatem należy, że termin ten jest terminem instrukcyjnym. Zupełnie odmienne konsekwencje spowoduje natomiast przekroczenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Termin wskazany w komentowanym przepisie jest terminem prawa materialnego. Jego niedotrzymanie spowoduje odrzucenie skargi. Z uwagi na to, że komentowany przepis nie określa, w jaki sposób liczyć termin na złożenie skargi kasacyjnej, należy uznać, że zaczyna on biec od dnia, w którym zainteresowany wniesieniem skargi kasacyjnej otrzymał wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z uzasadnieniem.
• Wniesienie skargi następuje za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Rozwiązanie to w założeniu umożliwia temu organowi kontrolę własnego rozstrzygnięcia, w tym ewentualną jego zmianę przed skierowaniem sprawy do sądu. Samo postępowanie przed sądem administracyjnym przebiega według zasad określonych w p.p.s.a. Oznacza to, że do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Środkiem wzruszenia zarządzenia zastępczego jest skarga, która musi spełniać określone wymogi formalne. Powinna więc ona, tak jak każde pismo procesowe zawierać:

– oznaczenie sądu, do którego jest skierowana;

– imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;

– oznaczenie rodzaju pisma;

– osnowę wniosku lub oświadczenia;

– podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;

– wymienienie załączników.

Po wpłynięciu skargi do sądu przewodniczący wydziału niezwłocznie dokonuje wstępnego jej badania, czyli ustala, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym. Jeżeli strona nie uzupełniła lub nie poprawiła pisma w terminie, przewodniczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania. Na zarządzenie przysługuje zażalenie. Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia. Ten etap wstępnego badania skargi kończy się nadaniem jej dalszego biegu, np. skierowaniem na rozprawę. Po zamknięciu rozprawy wojewódzki sąd administracyjny wydaje wyrok. Jeżeli wniesiona skarga została oddalona, sąd nie ma obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia z urzędu. W celu uzyskania uzasadnienia niezbędne jest wystąpienie z odpowiednim wnioskiem. W przypadku gdy sąd uchyla wydane w sprawie zarządzenie zastępcze, uzasadnienie zostanie sporządzone z urzędu. Tak jak zostało wyjaśnione, od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem niezadowolona z rozstrzygnięcia strona może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do jej wniesienia niezbędne jest jednak skorzystanie z pomocy radcy prawnego bądź adwokata. W przeciwnym wypadku, z uwagi na przymus adwokacko-radcowski, skarga zostanie odrzucona. Wydany przez NSA wyrok jest ostateczny w sprawie i nie podlega dalszemu zaskarżeniu.

• Zgodnie z art. 384 par. 3 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Zdaniem M. Gurdek przepis ten z założenia ma chronić przed podwójnym obsadzeniem wolnego mandatu. W praktyce zdarzało się bowiem, że po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, a przed rozpoznaniem przez sąd skargi na taką uchwałę, przeprowadzano wybory uzupełniające. Po jakimś czasie, gdy sąd po rozpoznaniu sprawy skargę uwzględnił, okazywało się, że w związku z tym, iż mandat nie wygasł w ogóle, nie było w tym przypadku wolnego mandatu uprawniającego do przeprowadzenia wyborów uzupełniających. Wówczas dochodziło do jego podwójnego obsadzenia. W ocenie tej autorki problemem jest to, że art. 384 par. 3 k.w. zawiera fragmentaryczną regulację, która powoduje, że wyjątek od zasady znajdzie zastosowanie jedynie w przypadku prawomocnego oddalenia skargi (a w tym przypadku akurat nie powstaje takie zagrożenie). A contrario, gdy uchwała lub postanowienie nie zostaną zaskarżone lub zapadnie inne orzeczenie sądu, mandat wygasa i tak z dniem stwierdzenia takiego wygaśnięcia, czyli z dniem podjęcia uchwały lub postanowienia. Należy więc przyjąć, że z późniejszym wygaśnięciem mandatu mamy do czynienia tylko w razie prawomocnego oddalenia skargi.

W przypadku jej uwzględnienia nadal może dojść do podwójnego obsadzenia mandatu. M. Gurdek uważa, że szkoda, że ustawodawca nie uregulował kwestii „prawomocności” uchwały lub postanowienia stwierdzających wygaśnięcie mandatu – poprzez wskazanie, że w związku z możliwością zaskarżenia tych aktów zasadą jest, iż nie stają się one prawomocne z chwilą ich podjęcia (a więc mandat nie wygasa z tym dniem), lecz z chwilą bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu do wniesienia skargi lub z chwilą jej prawomocnego odrzucenia albo oddalenia. Wówczas w razie uwzględnienia skargi w ogóle nie dochodziłoby do wygaśnięcia mandatu60.

[Wybory uzupełniające]

97) w art. 385 § 1 otrzymuje brzmienie:

„§ 1. W przypadku nieobsadzenia mandatów lub wygaśnięcia mandatu radnego rady gminy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców, wojewoda zarządza wybory uzupełniające.”.

komentarz

• Nowelizacja par. 1 art. 385 k.w. związana jest ze zmianą systemu wyborczego. Obecnie system większościowy obowiązuje w miastach do 20 tys. mieszkańców (dotychczas obowiązywał w miastach niebędących miastami na prawach powiatu), a proporcjonalny system wyborczy w miastach przekraczających tę liczbę (dotychczas w miastach na prawach powiatu)61.
• Wybory uzupełniające odbywają się w przypadku nieobsadzenia mandatów lub wygaśnięcia mandatu radnego rady w gminie liczącej do 20 tys. mieszkańców. Z nieobsadzeniem mandatów mamy do czynienia wtedy, gdy w okręgu wyborczym w wyborach do rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa zarejestrowana liczba kandydatów jest mniejsza od liczby radnych wybieranych w danym okręgu wyborczym. Wówczas głosowania nie przeprowadza się. Za wybranych na radnych terytorialna komisja wyborcza uznaje wszystkich zarejestrowanych kandydatów, a pozostałe mandaty pozostają nieobsadzone (art. 380 k.w.). W takim przypadku – zgodnie z art. 385 par. 1 k.w. – przeprowadza się wybory uzupełniające62.Mają one zatem za zadanie doprowadzenie stanu istniejącego do stanu zgodnego z u.s.g., która dokładnie określa skład liczebny rady w gminie mającej określoną liczbę mieszkańców. Kadencja radnych wybranych w wyborach uzupełniających upływa z dniem zakończenia kadencji wszystkich rad. Jedynym podmiotem uprawnionym do zarządzenia wyborów uzupełniających jest wojewoda. Wybory te przeprowadza się w ciągu trzech miesięcy od daty stwierdzenia przez radę gminy wygaśnięcia mandatu, z tym zastrzeżeniem, że nie są przeprowadzane, jeżeli ich data przypadałaby w okresie sześciu miesięcy przed zatańczeniem kadencji rady. Jeżeli w wyniku wyborów uzupełniających mandat pozostaje nieobsadzony, wybory uzupełniające powtarza się między szóstym a dziewiątym miesiącem, licząc od daty tych wyborów. Jeżeli mandatu ponownie nie uda się obsadzić, stan ten pozostaje już niezmieniony do końca kadencji rady (art. 386 k.w.). W k.w. ponadto zastrzeżono (art 388 k.w.), że jeżeli uchwala rady o wygaśnięciu mandatu radnego została zaskarżona do sądu administracyjnego, wojewoda nie może zarządzić wyborów do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Jeżeli w wyniku wyroku sądu administracyjnego zachodzi konieczność przeprowadzenia wyborów uzupełniających, zarządza się je i przeprowadza w ciągu trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku63.
• Zupełnie inny system przyjęto w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego w gminie liczącej powyżej 20 tys. mieszkańców, a także w wyborach do rady powiatu i sejmiku województwa. Właściwa rada (sejmik), po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na opróżnione miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, o ile nie utracił on prawa wybieralności. Przy równej liczbie głosów decyduje kolejność – większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów otrzymał więcej głosów (art. 387 k.w.). Ponadto kandydat może zrzec się pierwszeństwa do obsadzenia mandatu na rzecz kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów, jeżeli wskutek wygaśnięcia mandatów, których obsadzenie było niemożliwe (np. z powodu braku kolejnych kandydatów na liście), skład rady (sejmiku) zmniejszył się więcej niż o 2/5, rada (sejmik) zostaje z mocy prawa rozwiązana i przeprowadza się przedterminowe wybory nowej rady (sejmiku). Wyborów nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji rad i sejmików64.
• Wybory uzupełniające przeprowadza się na podstawie tych samych przepisów co wybory, w wyniku których obsadzono mandaty radnych na początku kadencji. Ponieważ odnowieniu nie ulega cały skład rady, a wyborcy decydują jedynie o obsadzie mandatów opróżnionych, wojewoda, zarządzając wybory uzupełniające, musi podać, ilu mandatów mają one dotyczyć65.

[Ponowne obsadzenie mandatu]

98) w art. 387 § 1 i 2 otrzymują brzmienie:

„§ 1. W przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady gminy w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa komisarz wyborczy postanawia o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. Przy równej liczbie głosów stosuje się odpowiednio art. 233. Przepisy art. 383 § 2a zdanie drugie oraz art. 386 § 1 i 5 stosuje się odpowiednio.

§ 2. Kandydat może zrzec się pierwszeństwa do obsadzenia mandatu na rzecz kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Oświadczenie to powinno być zgłoszone komisarzowi wyborczemu na piśmie w ciągu 3 dni od daty doręczenia zawiadomienia o przysługującym mu mandacie.”.

komentarz

• Porównanie zmian brzmienia art. 387 k.w. przedstawia tabela 3.

Tabela 3. Porównanie zmian brzmienia art. 387 k.w. ©℗

Tak było (do 30 stycznia 2018 r.)	Tak jest (od 31 stycznia 2018 r.)
Par. 1. W przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w mieście na prawach powiatu oraz mandatu radnego powiatu lub województwa komisarz wyborczy postanawia o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. Przy równej liczbie głosów stosuje się odpowiednio art. 233. Przepisy art. 383 par. 2a zdanie drugie oraz art. 386 par. 1 i 5 stosuje się odpowiednio.	Par. 1. W przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady gminy w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa komisarz wyborczy postanawia o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. Przy równej liczbie głosów stosuje się odpowiednio art. 233. Przepisy art. 383 par. 2a zdanie drugie oraz art. 386 par. 1 i 5 stosuje się odpowiednio.
Par. 2. Kandydat może zrzec się pierwszeństwa do obsadzenia mandatu na rzecz kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Oświadczenie to powinno być zgłoszone komisarzowi wyborczemu na piśmie w ciągu 3 dni od daty doręczenia zawiadomienia o przysługującym mu mandacie.	Par. 2. Kandydat może zrzec się pierwszeństwa do obsadzenia mandatu na rzecz kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Oświadczenie to powinno być zgłoszone komisarzowi wyborczemu na piśmie w ciągu 3 dni od daty doręczenia zawiadomienia o przysługującym mu mandacie.
Par. 3. Jeżeli wskutek wygaśnięcia mandatów, których obsadzenie w trybie par. 1 i 2 nie było możliwe, skład rady zmniejszył się więcej niż o 2/5, rada zostaje z mocy prawa rozwiązana i przeprowadza się wybory nowej rady. Wyborów nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rad.	Bez zmian
Par. 4. Kadencja radnych wybranych w wyborach, o których mowa w par. 3, upływa z dniem upływu kadencji rad wybranych w wyborach zarządzonych na podstawie art. 371.	Bez zmian

• Nowelizacja par. 1 art. 387 k.w. związana jest ze zmianą systemu wyborczego66. Wszędzie tam, gdzie nie są przewidziane wybory większościowe, nie ma potrzeby przeprowadzania wyborów uzupełniających, gdy na wakujący mandat możliwe jest wstąpienie kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności. Jeżeli sposobu tego nie można zastosować i skład rady zmniejszył się więcej niż 2/5, co zagraża możliwości prawidłowego wypełniania przez nią określonych ustawowo funkcji, wówczas należy przeprowadzić nowe wybory67. W razie wygaśnięcia mandatu radnego w gminie liczącej powyżej 20 tys. mieszkańców, a także w powiecie lub województwie, stosuje się zasady określone w komentowanym przepisie. W tych bowiem jednostkach w pierwszej kolejności właściwa rada – po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego – podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach kadencyjnych uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności68. Jeżeli kolejni kandydaci na tej liście uzyskali w wyborach równą liczbę głosów uprawniającą do uzyskania mandatu, o pierwszeństwie rozstrzyga większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów uzyskał więcej głosów, a jeżeli liczba tych obwodów byłaby równa, o pierwszeństwie rozstrzyga losowanie (art. 387 par. 1 w zw. z art. 233 par. 2 k.w.). Z zawartego w art. 387 par. 1 k.w. odesłania do odpowiedniego stosowania art. 386 par. 1 i 5 k.w. wynika, że obsadzenie opróżnionego mandatu kolejnym kandydatem z tej samej listy jest ograniczone terminami ustalonymi w art. 386 par. 1 i 5 k.w.69 Komisarz wyborczy powinien zatem podjąć postanowienie w tej sprawie w ciągu trzech miesięcy od daty stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, z zastrzeżeniem art. 388 par. 1 i 2 k.w., nie później niż sześć miesięcy przed zakończeniem kadencji rad70.
• Formalnie par. 2 został zmieniony przez u.z.u.o.p., jednak z porównania dotychczasowego i obecnego brzmienia wynika, że treść jest identyczna. Stanowi ona, że kandydat może zrzec się pierwszeństwa do obsadzenia mandatu na rzecz kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Oświadczenie to powinno być zgłoszone komisarzowi wyborczemu na piśmie w ciągu trzech dni od daty doręczenia zawiadomienia o przysługującym mu mandacie.

[Niemożność przeprowadzenia wyborów w razie rozwiązania rady]

(ten przepis wchodzi 1 stycznia 2019 r.)

99) w art. 390a § 3 otrzymuje brzmienie:

„§ 3. W przypadku, o którym mowa w § 2, komisarz wyborczy dokonuje podziału obszaru nowej jednostki na okręgi wyborcze, a w przypadku gmin – obwody głosowania, który ma zastosowanie w pierwszych wyborach do rady nowej jednostki i wyborach przeprowadzanych w trakcie pierwszej kadencji, oraz – w przypadku gmin – tworzy odrębne obwody głosowania w celu przeprowadzenia głosowania w pierwszych wyborach. W sprawach, o których mowa w zdaniu pierwszym, komisarz wyborczy może zasięgnąć opinii rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego.”.

komentarz

Porównanie zmian brzmienia art. 390a k.w. przedstawia tabela 4.

Tabela 4. Porównanie zmian brzmienia art. 390a k.w. ©℗

Tak jest (do 31 grudnia 2018 r.)	Tak będzie (od 1 stycznia 2019 r.)
Par. 1. Wyborów zarządzonych na podstawie art. 371 nie przeprowadza się w jednostce samorządu terytorialnego, w której wskutek zmian w podziale terytorialnym państwa rozwiązaniu ulegnie rada, jeżeli data wyborów przypada w okresie sześciu miesięcy poprzedzających rozwiązanie tej rady. Wybory do nowej rady przeprowadza się w trybie i na zasadach określonych w kodeksie po wejściu w życie zmian w podziale terytorialnym państwa.	Bez zmian
Par. 2. Jeżeli data utworzenia nowej jednostki samorządu terytorialnego, w tym w przypadkach, o których mowa w art. 390 par. 1 pkt 1 i 3, przypada w roku bezpośrednio następującym po dacie wyborów zarządzonych na podstawie art. 371, wybory do nowej rady przeprowadza się łącznie z tymi wyborami.	Bez zmian
Par. 3. W przypadku, o którym mowa w par. 2, komisarz wyborczy, po zasięgnięciu opinii rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego, dokonuje podziału obszaru nowej jednostki na okręgi wyborcze, a w przypadku gmin – obwody głosowania, który ma zastosowanie w pierwszych wyborach do rady nowej jednostki i wyborach przeprowadzanych w trakcie pierwszej kadencji, oraz – w przypadku gmin – tworzy odrębne obwody głosowania w celu przeprowadzenia głosowania w pierwszych wyborach.	Par. 3. W przypadku, o którym mowa w par. 2, komisarz wyborczy dokonuje podziału obszaru nowej jednostki na okręgi wyborcze, a w przypadku gmin – obwody głosowania, który ma zastosowanie w pierwszych wyborach do rady nowej jednostki i wyborach przeprowadzanych w trakcie pierwszej kadencji, oraz – w przypadku gmin – tworzy odrębne obwody głosowania w celu przeprowadzenia głosowania w pierwszych wyborach. W sprawach, o których mowa w zdaniu pierwszym, komisarz wyborczy może zasięgnąć opinii rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego.
Par. 4. W przypadkach, o których mowa w par. 1 i 2, do czasu rozwiązania rady w jednostce samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 390 par. 1 pkt 3, zadania i kompetencje rady wykonują dotychczasowe organy. Po rozwiązaniu rady oraz w przypadku, o którym mowa w art. 390 par. 5, do dnia pierwszej sesji rady zadania i kompetencje organów w nowej jednostce wykonuje osoba wyznaczona przez prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej.	Bez zmian

Paragraf 3 art. 390a k.w. w nowym brzmieniu wchodzi w życie 1 stycznia 2019 r.71.

Zmiana par. 3 art. 390a k.w. polega na wykreśleniu z jego treści obligatoryjnego obowiązku komisarza wyborczego – by zasięgał opinii rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego w przypadkach określonych w par. 2 art. 390a k.w. Od 1 stycznia 2019 r. takie opiniowane będzie fakultatywne. Zgodnie z par. 2, jeżeli data utworzenia nowej JST, w tym w przypadkach, o których mowa w art. 390 par. 1 pkt 1 i 3 k.w., przypada w roku bezpośrednio następującym po dacie wyborów zarządzonych na podstawie art. 371, wybory do nowej rady przeprowadza się łącznie z tymi wyborami. Artykuł 390a k.w. odnosi się do skutków, które w myśl art. 390 par. 1 k.w. zachodzą w związku ze zmianami w podziale terytorialnym państwa. Są nimi w przypadku, gdy:

1) z JST zostaje wyłączony obszar stanowiący część okręgu wyborczego, okręg lub więcej okręgów wyborczych dla wyborów danej rady w celu włączenia tego obszaru do tworzonej nowej jednostki, to mandat radnego stale zamieszkałego lub wybranego na tym obszarze wygasa z mocy prawa;

2) z JST zostaje wyłączony obszar stanowiący część okręgu wyborczego lub okręg wyborczy dla wyborów danej rady i zostaje on włączony do sąsiedniej jednostki, radny stale zamieszkały i wybrany w tym okręgu staje się radnym rady w JST powiększonej; mandat radnego niespełniającego tych warunków wygasa z mocy prawa;

3) JST zostaje włączona do innej JST albo dwie JST lub więcej łączy się w nową jednostkę, rady tych jednostek zostają z mocy prawa rozwiązane.

Artykuł 390a k.w. zawiera szczególną normę dotyczącą organizacji wyborów samorządowych. Z jednej strony przepis ten związany jest z upływem kadencji organów samorządowych, zaś z drugiej wiąże się ze zmianami w podziale terytorialnym kraju. Ustawodawca, mając na uwadze konieczność sprawnego i skutecznego wykonywania zadań organu stanowiącego, jak również zasadę racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, uznał, że w szczególnym przypadku rozwiązania rady z mocy prawa – z uwagi na zmiany w podziale terytorialnym kraju, a więc np. włączenia jednej gminy w skład drugiej72, oraz jednoczesnego zbiegu upływu kadencji tej rady – wyborów nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie sześciu miesięcy poprzedzających rozwiązanie tej rady73. Innymi słowy, przeprowadzenie wyborów nowej rady zostaje wstrzymane do czasu wejścia w życie zmian w podziale terytorialnym74.

Druga część komentowanego przepisu reguluje sytuację wykonywania – przewidzianych przez samorządowe ustawy ustrojowe – uprawnień organów stanowiących do czasu przeprowadzenia wyborów75. W takiej sytuacji organ stanowiący w JST włączanej do innej jednostki albo łączonej z inną w nową jednostkę (art. 390 par. 1 pkt 3 k.w.) wykonuje swoje funkcje do czasu jej rozwiązania. Po tym fakcie, jak również zawsze, gdy dojdzie do zmniejszenia się składu rady gminy poniżej 3/5 ustawowego składu rady, jej funkcje wykonuje do czasu wyboru nowej rady osoba wyznaczona przez prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego ds. administracji publicznej. Do określenia wyznaczonej granicy 3/5 ustawowego składu rady gminy konieczne jest odwołanie się do ustaw ustrojowych, regulujących zasady funkcjonowania i działania samorządu gminnego, samorządu powiatowego i samorządu województwa. Zgodnie z art. 17 u.s.g. w skład rady wchodzą radni w liczbie:

– 15 w gminach do 20 tys. mieszkańców;

– 21 w gminach do 50 tys. mieszkańców;

– 23 w gminach do 100 tys. mieszkańców;

– 25 w gminach do 200 tys. mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 tys. mieszkańców, nie więcej jednak niż 45 radnych.

W skład rady gminy powstałej w wyniku połączenia gmin w pierwszej kadencji wchodzą radni w liczbie:

– 21 w gminach do 20 tys. mieszkańców;

– 23 w gminach do 50 tys. mieszkańców;

– 25 w gminach do 100 tys. mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 tys. mieszkańców, nie więcej jednak niż 48 radnych.

Ustawowy skład rady powiatu w świetle art. 9 ust. 4 i 5 u.s.p. tworzy 15 radnych w powiatach liczących do 40 tys. mieszkańców oraz po trzech na każde kolejne rozpoczęte 20 tys. mieszkańców, ale nie więcej niż 29 radnych. W skład rady powiatu powstałego w wyniku połączenia powiatów w pierwszej kadencji wchodzą radni w liczbie 15 w powiatach liczących do 40 tys. mieszkańców oraz po trzech na każde kolejne rozpoczęte 20 tys. mieszkańców. Z kolei w województwie samorządowym, zgodnie z art. 16 ust. 3 u.s.w., w skład sejmiku województwa wchodzą radni wybrani w wyborach bezpośrednich w liczbie 30 w województwach liczących do 2 milionów mieszkańców oraz po trzech radnych na każde kolejne rozpoczęte 500 tys. mieszkańców. W świetle komentowanego przepisu uznać należy, że osoba wyznaczona przez prezesa Rady Ministrów samodzielnie zachowuje i realizuje wszystkie kompetencje organu kolegialnego, jakim do tej pory był właściwy organ stanowiący rady gminy. Rozwiązanie to pozwala na zapewnienie funkcjonowania danej JST. ©℗

Przypisy

[1] B. Banaszak, „Kodeks wyborczy. Komentarz”, Legalis 2015, wersja elektroniczna, komentarz do art. 204 k.w., teza 1.

[2] Ibidem, teza 4.

[3] B. Dauter, [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, „Kodeks wyborczy. Komentarz”, LEX 2014, wersja elektroniczna, komentarz do art. 204 k.w., teza 5.

[4] B. Banaszak, op. cit., teza 7.

[5] B. Dauter, op. cit., teza 8.

[6] Ibidem, teza 3.

[7] Postanowienie SN z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SW 10/11.

[8] Postanowienie SN z 29 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SW 8/11.

[9] Postanowienie SN z 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SW 11/11.

[10] Postanowienie SN z 9 czerwca 2011 r., sygn. akt III SW 4/11.

[11] F. Rymarz, op. cit., komentarz do art. 224 k.w., teza 2.

[12] Ibidem, teza 3.

[13] Postanowienie SN z 25 października 2011 r., sygn. akt III SW 83/11.

[14] Postanowienie SN z 7 listopada 2005 r., sygn. akt III SW 61/05.

[15] Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE, Rzeczpospolita Polska. Wybory Parlamentarne 9 października 2011 r., Raport Misji Oceny Wyborów OBWE/ODIHR, Warszawa – 18 stycznia 2012 r., s. 19.

[16] B. Banaszak, op. cit., komentarz do art. 227 k.w., teza 1.

[17] Ibidem, teza 2.

[18] F. Rymarz, op. cit., komentarz do art. 227 k.w., teza 6.

[19] Ibidem, komentarz do art. 229 k.w., teza 4.

[20] Ibidem, teza 5.

[21] Postanowienie SN z 21 października 2000 r., sygn. akt III SW 74/00.

[22] B. Banaszak, op. cit., komentarz do art. 229 k.w., teza 2.

[23] F. Rymarz, op. cit., komentarz do art. 268 k.w., teza 8.

[24] B. Banaszak, op. cit., komentarz do art. 268 k.w., teza 4.

[25] A Kisielewicz, op. cit., komentarz do art. 283 k.w., teza 1.

[26] B. Banaszak, op. cit., komentarz do art. 283 k.w., teza 3.

[27] Ibidem, teza 4.

[28] A. Kisielewicz, op. cit., komentarz do art. 283 k.w., tezy 2 i 3.

[29] F. Rymarz, op. cit., komentarz do art. 311 k.w., teza 3.

[30] K. Czaplicki, op. cit., komentarz do art. 321 k.w., tezy 2 i 6.

[31] Ibidem, tezy 2 i 5.

[32] B. Banaszak, op. cit., komentarz do art. 324 k.w., tezy 1 i 3.

[33] Zobacz komentarz do art. 103b k.w. (art. 5 pkt 47 u.z.u.o.p.).

[34] B. Banaszak, op. cit., komentarz do art. 371 k.w., teza 1.

[35] Porównaj: M. Rulka, „Samorządowe wybory ponowne”, Samorząd Terytorialny 2016 r., nr 6, s. 14.

[36] Porównaj wyrok WSA w Kielcach z 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 263/18.

[37] M. Rulka, „Glosa do wyroku WSA z 16 lipca 2015 r., III SA/Lu 123/15”, LEX 2016, wersja elektroniczna.

[38] A Kisielewicz, op. cit., komentarz do art. 383 k.w., teza 2.

[39] B. Banaszak, op. cit., komentarz do art. 383 k.w., teza 2.

[40] Ibidem, teza 4.

[41] G. Maroń, „Instytucja ślubowania radnego jednostki samorządu terytorialnego w polskim porządku prawnym”, LEX 2014, wersja elektroniczna. Więcej na ten temat, zobacz: L. Jaworski, „Ustna rezygnacja samorządowca z mandatu nie jest wiążąca dla przewodniczącego rady”, tygodnik Samorząd i Administracja nr 12 z 18 stycznia 2018 r., s. C2–3.

[42] B. Banaszak, op. cit., teza 5.

[43] Więcej na ten temat, Zobacz: L. Jaworski, „Kto może stracić na uzyskaniu mandatu radnego”, dodatek specjalny tygodnika Samorząd i Administracja nr 47 z 7 marca 2018 r., s. D1–8; „Jak zachować mandat radnego. Nowe wyroki i przykłady”, dodatek specjalny tygodnika Samorząd i Administracja nr 193 z 5 października 2016 r., s. D1–8.

[44] A. Kisielewicz, op. cit., komentarz do art. 383 k.w., teza 12.

[45] A. Wierzbica, „Analiza obowiązujących przepisów antykorupcyjnych z wykazaniem mankamentów prawnych”, [w:] „Korupcja i antykorupcja. Wybrane zagadnienia. Część pierwsza”, praca zbiorowa pod redakcją J. Kosińskiego, K. Kraka, A. Koman, Warszawa 2012 r., s. 104 i 105.

[46] Ibidem, s. 105 i 106. Więcej na ten temat, zobacz: L. Jaworski, „Nierzetelne oświadczenie majątkowe samorządowców sprawdzi w tym roku CBA”, tygodnik Samorząd i Administracja nr 52 z 15 marca 2017 r., s. C8.

[47] Identyczna regulacja znajduje się w art. 25c ust. 1 u.s.p. i art. 27c ust. 1 u.s.w.

[49] Więcej na temat treści oświadczenia majątkowego, zobacz: L. Jaworski, „Oświadczenia majątkowe – gdzie czają się pułapki na wójtów i radnych”, tygodnik Samorząd i Administracja nr 71 z 13 kwietnia 2016 r., s. C4–5 oraz E. Koniuszewska, „Środki prawne ograniczające nadużycia władzy w jednostkach samorządu terytorialnego w ustrojowym prawie administracyjnym”, LEX 2009, wersja elektroniczna i A. Wierzbica, „Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym”, LEX 2008.

[50] Porównaj: A. Kisielewicz, op. cit., teza 14 oraz wyroki NSA z: 17 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1395/05; 30 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1644/0; 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1593/07.

[51] Ibidem, teza 17. Porównaj też np. wyrok WSA w Opolu z 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 143/18

[52] Zobacz: art. 98a ust. 1 u.s.g., art. 85a ust. 1 u.s.p. i art. 86a ust. 1 u.s.w.

[53] B. Banaszak, op. cit., teza 12.

[54] R. Lewicka, M. Lewicki, „Kontrola rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie wygaśnięcia mandatu samorządowego”, Studia Wyborcze 2011, nr 11, s. 7.

[55] A. Kisielewicz, op. cit., teza 17.

[56] M. Augustyniak, „Prawa i obowiązki radnego jednostki samorządu terytorialnego. Praktyczna wykładnia przepisów prawnych, wzory uchwał i schematy działań”, LEX 2014, wersja elektroniczna.

[57] Ibidem, teza 18.

[58] Zobacz komentarz do art. 383 k.w. (art. 5 pkt 95 u.z.u.o.p.)

[59] K. Grobicka-Madej, „Kodeks wyborczy a ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – kolizja ustaw i złagodzenie sankcji na korzyść radnych”, Samorząd Terytorialny 2014 r., nr 7–8, s. 57.

[60] A. Kisielewicz, op. cit., komentarz do art. 384 k.w., teza 1.

[61] M. Gurdek, „Wybory uzupełniające do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego”, Samorząd Terytorialny 2012, nr 4, s. 41.

[62] Porównaj art. 415 i 416 k.w. (art. 5 pkt 105 i 106 u.z.u.o.p.).

[63] M. Gurdek, op. cit., s. 39.

[64] M. Chmaj, W. Skrzydło, „System wyborczy w Rzeczpospolitej Polskiej”, Warszawa 2011, s. 158.

[65] Ibidem, s. 159.

[66] B. Banaszak, op. cit., komentarz do art. 385 k.w., teza 4.

[67] Zobacz komentarz do art. 385 k.w. (art. 5 pkt 97 u.z.u.o.p.)

[68] B. Banaszak, op. cit., komentarz do art. 387 k.w., teza 1.

[69] M. Gurdek, op. cit., s. 44.

[70] A. Kisielewicz, op. cit., komentarz do art. 387 k.w., teza 1.

[71] Porównaj art. 19 pkt 1 u.z.u.o.p.

[72] Zobacz art. 390 k.w.

[73] Zgodnie z ar. 371 k.w. datę wyborów wyznacza po zasięgnięciu opinii PKW prezes Rady Ministrów; zobacz komentarz do art. 371 k.w.

[74] K.W. Czaplicki, op. cit., komentarz do art. 390a k.w., teza 2.

[75] Zobacz: art. 18 u.s.g., art. 12 u.s.p. i art. 18 u.s.w.