Nadzorczy maraton resortu godzi w niezawisłość sądu

Ingerencja nadzorcza ministra wymaga odrębnej regulacji ustawowej - zawartej w prawie o ustroju sądów powszechnych, ponieważ stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady odrębności sądów i ich niezależnosci od innych władz (art. 173 konstytucji), który nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Zastosowanie przepisów ustawy o kontroli w administracji rządowej w wymiarze sprawiedliwości naruszałoby zarówno art. 10, jak i art. 173 konstytucji oraz ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Organ władzy publicznej działający na podstawie ustawy, której zastosowanie wyklucza zarówno konstytucja, jak i ustawa ustrojowa dotycząca sądownictwa, nie działa "na podstawie i w granicach" prawa, a więc narusza art. 7 konstytucji, w świetle którego działania organu państwa muszą znajdować umocowanie nie w postanowieniach dowolnej ustawy, ale tylko tej, która może być uznana za właściwą w odniesieniu do przedmiotu działania.

Tylko o sądach i trybunałach Konstytucja RP stanowi, że są one "władzą odrębną i niezależną od innych władz" (art. 173). A zatem zasada podziału i równowagi władz wyrażona w art. 10 konstytucji powinna być w odniesieniu do władzy sądowniczej rozumiana w taki sposób, by jej "odrębność i niezależność" była należycie respektowana. Ingerencja władzy ustawodawczej i wykonawczej w sferę oddziaływania władzy sądowniczej możliwa jest jedynie w konstytucyjnie dopuszczonym zakresie.

Ustanowiona w konstytucji zasada podziału władz jest rozumiana w doktrynie i judykaturze jako konstytucyjny przejaw koncepcji domniemań kompetencyjnych, które nie mogą zostać przełamane przepisami ustaw zwykłych. Domniemanie kompetencyjne wynikające z art. 10 konstytucji zostaje w odniesieniu do władzy sądów i trybunałów wzmocnione przez art. 173 konstytucji. Tym bardziej więc nie może być ono przełamane przepisami zwykłej ustawy.

W myśl ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych sądy prowadzą działalność administracyjną. W sądach nie ma zatem administracji rządowej, tylko sądowa, do której nie może być stosowana ustawa o kontroli w administracji rządowej. Nadzór ministra nad działalnością administracyjną sądów nie zamienia administracji sądowej w rządową ani sądu w organ rządowy.

Zastosowanie przepisów ustawy o kontroli w administracji rządowej wobec wymiaru sprawiedliwości stanowiłoby ingerencję w niezawisłość sędziów i niezależność sądów, ponieważ oznaczałoby to arbitralną, nieopartą na prawie właściwym - to jest prawie o ustroju sądów powszechnych - postać nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Byłaby to w istocie ingerencja nadzorcza dokonywana w drodze obejścia prawa o ustroju sądów powszechnych, zacierająca granicę między sądownictwem a administracją i mogąca podważyć zaufanie do sądu jako organu władzy apolitycznej i niezależnej od administracji rządowej. Godziłoby to w prawo do sądu, którego gwarancyjny sens ma zasadnicze znaczenie w demokratycznym państwie prawnym.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "nakładają się na siebie dwie struktury: struktura sądów jako organów jurysdykcyjnych oraz struktura administracyjna, która tworzy hierarchicznie zorganizowaną administrację sądową. W niektórych wypadkach sfery te mogą pozostawać w konflikcie" (uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. K 45/07). Już sama możliwość zaistnienia tego rodzaju konfliktu zawiera w sobie immanentne ryzyko naruszenia konstytucyjnej zasady niezależności i odrębności władzy sądowniczej.

Minister sprawiedliwości może sprawować nadzór nad działalnością sądów jedynie w sposób określony w prawie o ustroju sądów powszechnych z zachowaniem zasady, zgodnie z którą ustawy powinny być stosowane zgodnie z konstytucją, a w szczególności z zasadą niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Powierzenie ministrowi sprawiedliwości tego rodzaju zadania jest jednym z możliwych rozwiązań zagadnienia nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Rozwiązanie to, jak wskazuje praktyka permanentnych zmian ustroju sądownictwa (ponad 40 w ciągu 10 lat), wydaje się jednak dysfunkcjonalne ze względów politycznych.

Należy podkreślić, że Konstytucja RP nie przewiduje jakiegokolwiek oddziaływania nadzorczego na władzę sądowniczą ze strony rządu, a zwłaszcza ministra sprawiedliwości. Dopuszczenie tego rodzaju oddziaływania nie wynika ani z zadań Rady Ministrów czy premiera, ani też z postanowień konstytucji dotyczących ministra sprawiedliwości. Przeciwnie, z perspektywy art. 173 konstytucji należy uznać za niedopuszczalną taką wykładnię ustawy zasadniczej, która stwarzałaby rządowi podstawę kompetencyjną do naruszania odrębności i niezależności władzy sądowniczej.

Trybunał Konstytucyjny "świadom tego, że istnieją różne systemy relacji między władzą sądowniczą a władzą wykonawczą w zakresie wymiaru sprawiedliwości", zaliczył do tych systemów sprawowanie administracji wymiaru sprawiedliwości przez władzę wykonawczą lub też władzę sądowniczą, względnie system, w którym obydwie władze administrację tę wykonują (K 45/07). Trybunał uznał, że nie może "przejmować odpowiedzialności za ustawodawcę i poszukiwać najlepszego modelu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów" (K 45/07). Wydaje się jednak, że ustawodawca najwyraźniej nie prowadził poszukiwań zmierzających w kierunku separacji władzy sądowniczej zgodnie z literą art. 173 konstytucji i w tym zakresie nie wprowadzono w życie regulacji zawartej w ustawie zasadniczej. Było to zapewne wynikiem ciśnienia dotychczasowych doświadczeń. Skonstruowanie nowego modelu wymagałoby reformy strukturalnej, trudnej i ryzykownej ze względu na możliwe niezamierzone skutki uboczne.

Działalność administracyjna sądów podlega - zgodnie z konstytucją - kontroli sprawowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli, obejmującej także sprawowanie ministerialnego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Minister sprawiedliwości może inspirować podmioty uprawnione, w tym prezesa Rady Ministrów, do zlecania kontroli NIK lub wnioskowania o jej przeprowadzenie, by zechciały skorzystać z przysługujących im możliwości w odniesieniu do sądownictwa.

Konstytucja RP nie przewiduje jakiegokolwiek oddziaływania nadzorczego na władzę sądowniczą ze strony rządu, a zwłaszcza ministra sprawiedliwości

@RY1@i02/2012/007/i02.2012.007.070000200.802.jpg@RY2@

dr Ryszard Piotrowski konstytucjonalista, wykładowca na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

dr Ryszard Piotrowski

konstytucjonalista, wykładowca na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego