Decyzje ministra ponad konstytucją

Już za kilkanaście dni 79 sądów rejonowych stanie się oddziałami zamiejscowymi innych placówek. Celem wprowadzanych zmian jest udrożnienie polskiego wymiaru sprawiedliwości i przeciwdziałanie sytuacjom, kiedy to w jednych sądach (zwykle tych większych) sędziowie mają miesięcznie do załatwienia więcej spraw niż ich koledzy z mniejszych ośrodków.

Po reformie prezes sądu rejonowego będzie mógł sprawniej zarządzać pracą podległych mu sędziów (także tych z reorganizowanych placówek) i jeśli zajdzie taka konieczność, kierować ich do orzekania w wydziałach, w których na przykład wystąpią braki kadrowe. Tym samym niektórzy z sędziów zobligowani zostaną do wędrowania z miasta do miasta, by wspierać niewydolne ośrodki. To zaś w połączeniu z faktem, że reorganizacja sądów dokonywana jest za pomocą ministerialnych rozporządzeń, może już uderzać w konstytucyjną zasadę nieprzenoszalności sędziów (o czym świadczą chociażby dwie skargi czekające na rozpatrzenie w Trybunale Konstytucyjnym). Jak bowiem podkreślają przedstawiciele doktryny, ustawa zasadnicza wyraźnie stanowi, że przeniesienie sędziego do innej siedziby wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie.

@RY1@i02/2012/241/i02.2012.241.070000400.805.jpg@RY2@

Maciej Strączyński, prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich "Iustitia"

Minister Jarosław Gowin chce znieść 79 sądów. Stało się to dla niego sprawą priorytetową i ambicjonalną. Ale aby znieść sądy, nie wystarczy chcieć. Trzeba jeszcze umieć. Tymczasem ostatnie wydarzenia dowodzą, że z literą prawa (mniejsza o ducha) panu ministrowi mocno nie jest po drodze.

5 października 2012 r. minister podpisał dwa rozporządzenia: o zniesieniu sądów oraz o ustaleniu właściwości tych sądów, które ocalały. Postawił pieczęć z godłem. Treść pierwszego dokumentu była oczywista. W drugim trzeba było zawrzeć nowy wykaz sądów, a o błąd tu łatwo. Poprzedni ministrowie przez lata kopiowali wykaz gmin z jednego rozporządzenia do drugiego. Teraz trzeba było napisać je od nowa. Gdy rozporządzenia trafiły do Rządowego Centrum Legislacji, które wydaje Dziennik Ustaw, prezes RCL Maciej Berek dostrzegł, że rozporządzenie o ustaleniu siedzib i obszarów właściwości sądów zawiera błędy. Rzucał się w oczy Lubań, przypisany jednocześnie do sądów w Lwówku Śląskim i Zgorzelcu. Prezes RCL zawiadomił ministra, że rozporządzenie jest wadliwe i poprosił o "zajęcie stanowiska co do ogłoszenia rozporządzenia w nadesłanym kształcie".

Minister poprosił, by rozporządzenie mu zwrócić. 25 października podpisał nowe. Miało inną treść. Minister przesłał je prezesowi RCL i to ono zostało opublikowane. Na pytanie, co się stało z poprzednim, ministerialni urzędnicy odpowiadają, że rozporządzenie nie było jeszcze prawem, gdyż nie zostało opublikowane i można było je zmienić, zniszczyć, napisać na nowo. Prezes RCL nie może zwrócić Sejmowi podpisanej przez prezydenta ustawy i kazać ją poprawiać. Ustawa jest aktem prawnym od chwili podpisania, tyle że jeszcze nie obowiązuje. Obowiązywać zaczyna po opublikowaniu, ale nikt nie ma uprawnień, aby ją anulować czy odwołać publikację. W stosunku do rozporządzeń nie ma odmiennych przepisów.

Jeżeli rozporządzenie zawierało błędy, minister mógł wydać poprawne rozporządzenie, uchylając wadliwe. Mógł też wydać rozporządzenie o zmianie poprzedniego i w ten sposób usunąć błędy. Ale gdyby chciał to robić, musiałby na nowo przeprowadzić wymagane prawem konsultacje - to zaś trochę trwa i wymarzony cel ministra, starcie z mapy 79 sądów z dniem 1 stycznia 2013 r., stałby się nieosiągalny. Wybrał więc opcję najszybszą: zniszczyć podpisane już, błędne rozporządzenie, napisać nowe i twierdzić, że to ten sam akt prawny. Ale tak nie jest. I działanie ministra oceniono jako bezprawne.

Rozporządzenie nadal zawiera błędy. W Łodzi, Krakowie, Wrocławiu i Poznaniu ustanawia sądy "dla części miast w granicach ustalonych tradycyjnie dla dzielnic". Dzielnice te zniesiono 21 lat temu, ich granic nie określa już nic, pod tymi samymi nazwami istnieją dużo mniejsze osiedla. Większa część tych czterech miast nie należy przy takim opisie do obszaru żadnego sądu. W Gdańsku ustanowiono sądy dla dzielnic i osiedli tworzonych przez Radę Miasta. Jeśli rada utworzy lub zniesie osiedla, powstaną białe plamy. Wkrótce ujawnił się błąd innego rodzaju. Powstała wątpliwość, czy w Polsce będzie istniał jakikolwiek sąd powszechny. I jeśli przeanalizować dotychczasową legislację, trzeba odpowiedzieć, że od 1 stycznia 2013 r. niemal wszystkie sądy przestaną istnieć.

Przyczyna jest ciekawa. Rozporządzenie tworzące sądy wydano krótko po wojnie. Potem je kilka razy zmieniano, a gdy ilość zmian stała się zbyt duża, minister wydał nowe rozporządzenie. Napisał, że tworzy wszystkie sądy, a poprzednie rozporządzenie traci moc. I tak co jakiś czas pojawiało się rozporządzenie, którym minister "tworzył sądy". Nie ulegało wątpliwości, że są to te same sądy i że nigdy nie zostały zniesione. Istotne było, że cały czas istniał akt prawny, który je tworzy. Gdy powołuje się instytucję państwową, nigdy nie uchyla się aktu prawnego, którym ją utworzono. Akt ten, choć wykonany, istnieje sprawiając, że instytucja nadal działa.

Większość istniejących dziś sądów ostatni raz utworzył rozporządzeniem z 18 maja 2001 r. minister Lech Kaczyński. Co ważne, nie utworzył wtedy żadnego nowego sądu, natomiast kilka zniósł. Nie napisał jednak, że je znosi. Pominął je, a poprzednie rozporządzenie, które je tworzyło, traciło moc. Przyjęto więc, że gdy rozporządzenie tworzące sąd traci moc, a nowo wydane już go nie tworzy, sąd przestaje istnieć. I pominięte sądy istotnie działać przestały. Rozporządzenie z 18 maja 2001 r. zostało zmienione kolejnym, z 13 sierpnia 2001 r. Minister utworzył tą zmianą kilka sądów, które pochopnie zniósł. 16 października 2002 r. wydał zaś rozporządzenie obowiązujące do dziś, ustalające już tylko siedziby i obszary właściwości sądów. Określało ono, że sądy utworzone rozporządzeniem z 18 maja 2001 r. istnieją nadal. Utrzymywało zasadę, że akt prawny tworzący sądy musi obowiązywać.

W rozporządzeniu z 25 października 2012 r. minister Jarosław Gowin zamieścił natomiast adnotację, że rozporządzenie z 16 października 2002 r. traci moc. Sądów zaś nie utworzył. Nie będzie w obiegu żadnego aktu prawnego, który tworzy sądy. Jeżeli więc dotychczasowe zasady mają być stosowane, a podstawa prawna rozporządzenia jest ta sama, niemal wszystkie sądy przestaną istnieć. Pozostaną tylko 23 z 29 sądów utworzonych po roku 2002, bo tych rozporządzeń minister nie uchyla (ale sześć z tych 29 sądów znosi). Oczywiście i w tym przypadku minister stwierdził, że nic się nie stało.

Następnie, poganiany pracami nad obywatelskim projektem ustawy o okręgach sądowych, jeszcze przyspieszył. Polecił wręczać sędziom decyzje o przeniesieniu ze znoszonych sądów do innych. I wyszedł na jaw kolejny błąd. Opisane rozporządzenia wchodzą w życie 1 stycznia 2013 r. Minister wydał zaś w listopadzie 2012 r. kilkaset decyzji personalnych, powołując się na rozporządzenie, które jeszcze nie weszło w życie, które jest prawem, ale nieobowiązującym.

Błędu można było łatwo uniknąć. Wystarczyło napisać, że rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, natomiast "Z dniem 1 stycznia 2013 r. znosi się...". Gdyby minister tak napisał, mógłby decyzje wręczać sędziom już teraz, rozporządzenie by obowiązywało. Ale ani minister, ani jego podwładni nie umieli prawidłowo sformułować tego aktu prawnego. Pęd do znoszenia sądów przesłonił im świat.

Warto też wspomnieć, że decyzje o przeniesieniu są zaskarżalne. Trudno się jednak od nich odwołać, bo minister ich nie uzasadnia. Nie wiadomo więc, dlaczego przenosi sędziego do tego, a nie innego sądu, nie uwzględnia wniosku wskazującego inny sąd. Jak Sąd Najwyższy ma w przypadku odwołania skontrolować decyzje, o których przyczynach nie wie nic? Nieprawidłowo uzasadniony wyrok sądu jest uchylany z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. A co z decyzjami ministra, mającymi wagę większą niż wyrok, bo w postępowaniu dyscyplinarnym kara przeniesienia sędziego do innego sądu należy do surowszych?

Minister bije rekordy pośpiechu, aby tylko znieść sądy. Choć na krótko, na parę tygodni, choćby miały zaraz powstać z powrotem, choć koszty tych manipulacji poniesiemy wszyscy. Nie czeka na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, który zajmuje się już sprawą. Nie czeka na decyzję Sejmu, który proceduje nad ustawą, choć sejmowa komisja dezyderatem wezwała go do odłożenia w czasie zniesienia sądów. Zaciekle walczy, aby postawić na swoim, a z Sejmem i Trybunałem Konstytucyjnym rozmawiać metodą faktów dokonanych. Gdy mówią mu "nie" nawet członkowie własnej partii, on powtarza swoje. Na złość koalicjantowi, opozycji, społeczeństwu, sędziom.

W polityce jest miejsce na stanowczość i konsekwencję. Ale nie na zwykły upór w walce z całym światem. W dodatku, gdy ktoś w tym uporze popełnia błąd za błędem.

Decyzje ministra mają wagę większą niż wyrok, bo w postępowaniu dyscyplinarnym kara przeniesienia należy do najsurowszych

@RY1@i02/2012/241/i02.2012.241.070000400.806.jpg@RY2@

Prof. dr hab. Bogusław Banaszak, konstytucjonalista z Uniwersytetu Wrocławskiego

Artykuł 173 konstytucji formułuje zasadę niezależności i odrębności sądów od innych organów państwowych. Każda z władz powinna dysponować instrumentami, które pozwalają jej powstrzymać działania pozostałych. Mechanizm hamowania i równowagi, zakładając możliwość ingerencji w zakres władzy sądowniczej, nie może dotykać niezawisłości sędziowskiej w zakresie sprawowania urzędu. Jakiekolwiek wkraczanie w działanie i organizację władzy sądowniczej, w sferze nieobjętej bezwzględną zasadą niezawisłości, może być dokonywane wyjątkowo i musi posiadać uzasadnienie merytoryczne. Z tymi wymogami kłóci się art. 19 oraz 20 prawa o ustroju sądów powszechnych. Pierwszy z nich uprawnia ministra sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia wydziałów oraz ośrodków zamiejscowych w drodze zarządzeń wydawanych w ramach uznania. Drugi upoważnia go do tworzenia i znoszenia w drodze rozporządzenia sądów jedynie po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa (opinia nie jest wiążąca). Ponadto w drodze rozporządzeń minister jest kompetentny do przekazania jednemu sądowi spraw z właściwości innych sądów. Tym samym przepisy umożliwiają ministrowi regulację ważnych elementów organizacyjnych z zakresu ustroju sądów powszechnych. A przecież odrębność, o której mowa w art. 173 konstytucji, należy rozumieć jako odrębność organizacyjną. W ustawie o ustroju sądów powszechnych minister - organ władzy wykonawczej - uzyskał kompetencje do znoszenia sądów ograniczone sformułowanymi w art. 20 wytycznymi dotyczącymi odpowiednich rozporządzeń. Wytyczne te są tak ogólne, że w istocie minister może tworzyć i znosić sądy w sposób dyskrecjonalny. Należy także mocno zaakcentować, że wpływ na strukturę sądownictwa (poprzez tworzenie i znoszenie sądów) w drodze rozporządzenia oznacza przekazanie organowi władzy wykonawczej do uregulowania materii zastrzeżonej dla ustawy. Bo przecież to, gdzie będzie siedziba danego sądu, ma wpływ na realizację prawa do sądu zawartego w art. 45 konstytucji. Kwestie praw jednostki powinna zaś regulować ustawa, a nie rozporządzenie. Ponadto ingerencja ministra w strukturę sądownictwa oznacza ingerencję w nieusuwalność i nieprzenoszalność sędziów zagwarantowaną w art. 180 konstytucji. Jak bowiem stwierdził Sąd Najwyższy siedziba sędziego to konkretny sąd (obszar jurysdykcyjny) w którym sędzia sprawuje wymiar sprawiedliwości. Siedziba ta jest też jednym z czynników kształtujących status sędziego.

Zatem można śmiało stwierdzić, że w ustawie o ustroju sądów powszechnych zapewniono ministrowi faktyczną samodzielność m.in. w zakresie znoszenia sądów. Regulacje te naruszają jednak art.173 i art. 180 konstytucji. Skoro sąd może zostać zniesiony przez organ władzy wykonawczej w każdym czasie, to brak jest gwarancji jego niezależności i odrębności oraz nieprzenoszalności sędziego. To samo dotyczy tworzenia i znoszenia wydziałów oraz ośrodków zamiejscowych. Regulacje te są również niezgodne z art. 176 ust. 2 konstytucji, który mówi, że ustrój sądów i postępowanie przed nimi określa ustawa. Czyli tak ważny element ustroju sądów jak terytorialny zakres kognicji sądów powinien zostać ustalony przez ustawodawcę, a nie w drodze dyskrecjonalnej decyzji ministra.

@RY1@i02/2012/241/i02.2012.241.070000400.807.jpg@RY2@

Patrycja Loose, rzecznik prasowy ministra sprawiedliwości

Minister sprawiedliwości zamknie sądy, sędziom każe jeździć po kilkadziesiąt kilometrów do pracy, a obywatelom radykalnie utrudni dostęp do wymiaru sprawiedliwości - grzmią od miesięcy sędziowie, samorządowcy i niektórzy politycy. Brzmi groźne, sęk w tym, że to nieprawda. Prawda jest taka, że zdarza się, iż sędziowie z małych miejscowości mają nawet do kilkunastu razy mniej pracy niż ich koledzy z Warszawy czy Poznania, a zarabiają tyle samo. Niektórzy z tych sędziów chcą dziś przejść w stan spoczynku, bo nie podoba im się, że będą musieli pracować więcej. Najmłodsi z nich - trzydziestokilkulatkowie z dwuletnim stażem pracy - chcieliby więc przez następnych 40 lat co miesiąc dostawać za nic ok. 6 tysięcy złotych, co w każdym z tych przypadków kosztowałoby nas wszystkich przeszło 3 mln złotych.

1 stycznia 2013 r. 79 najmniejszych sądów zostanie przekształconych (a nie zlikwidowanych!) w wydziały zamiejscowe sąsiednich sądów. Co to oznacza w praktyce? To zależy dla kogo.

Dla zwykłych obywateli korzystających z usług sądów to nic innego jak zmiana w sposobie organizacji pracy sędziów, dzięki której będą oni pracować sprawniej, czyli szybciej. Oczywiście zmienią się także pieczątki, czy tabliczki na budynkach tych sądów, które od
1 stycznia staną się wydziałami zamiejscowymi innego sądu rejonowego. Z inną nazwą, ale w tym samym miejscu, z tymi samymi sędziami i urzędnikami nadal będą funkcjonować.

Wbrew temu, co twierdzą niektórzy, konsolidacja małych sądów nie jest też pierwszym ani żadnym kolejnym krokiem do likwidacji powiatów lub odpływu elit z tych miejscowości. Głównym celem, który przyświecał tej reformie, było i jest zracjonalizowanie nadmiernie rozdrobnionej struktury polskich sądów. Warto zresztą pamiętać, że zgodnie z konstytucją władza sądownicza jest niezależna od innych władz, tak więc minister sprawiedliwości kształtując sieć sądów w żaden sposób nie oddziałuje na funkcjonowanie administracji samorządowej i podział terytorialny kraju. Reorganizacja sądów nie spowoduje też nagłego odpływu elit z małych miast do tych większych, gdyż w miejscowościach, siedzibach konsolidowanych sądów nie zostaną fizycznie zlikwidowane struktury sądowe - nadal będą tam funkcjonowały - jako wydziały zamiejscowe. 

A co reorganizacja oznacza dla sędziów? Przede wszystkim pozwoli lepiej, czyli bardziej elastyczne wykorzystać ich pracę. Obecna, zbyt rozdrobniona struktura sądownictwa nie pozwala w racjonalny sposób korzystać z kadry sędziowskiej, sędziowie nie są równomiernie obciążeni pracą, co w efekcie prowadzi do wielu dysproporcji. Uogólniając nieco można stwierdzić, że  sędziowie z dużych miast mają do rozpatrzenia kilka, a nawet kilkanaście razy więcej spraw niż ich koledzy z małych sądów. Tym samym mieszkańcy większych miejscowości czekają na orzeczenie sądu dużo dłużej.  

Czy można uznać to za sprawiedliwe? Oczywiście, że nie i dlatego zasadniczym celem tej reformy jest zagwarantowanie szerokiego dostępu do sądu wszystkim Polakom, bez względu na to, gdzie mieszkają, i równe obciążenie pracą sędziów, bez względu na to, w jakiej części Polski pracują! Ponieważ polskie prawo nie pozwala na przeniesienie sędziego do innego sądu bez jego zgody, trzeba było znaleźć rozwiązanie, które choć trochę uelastyczni te sztywne reguły.  Dzięki reformie po 1 stycznia 2013 roku będzie można efektywniej reagować na braki kadrowe lub zaległości w sądach. W ramach nowych, zreorganizowanych jednostek sędziowie będą mogli się wzajemnie wspierać w swojej pracy orzeczniczej. Co istotne po 1 stycznia 2013 r. na "pokładzie sądowym" będzie też więcej rąk do pracy, bo o ile z tym dniem nie zniknie fizycznie żaden sąd, to na pewno będzie mniej stanowisk prezesów i wiceprezesów sądów. To oznacza nie mniej nic więcej, że kilkudziesięciu sędziów zostanie w znacznym stopniu odciążonych od czysto administracyjnej pracy i będzie mogło skupić się na orzekaniu.

By unaocznić, jak jest to ważne, zaznaczę tylko, że na około 7 tysięcy sędziów sądów rejonowych w Polsce prawie połowa (ok. 3100)  z nich pełni stanowiska funkcyjne związane z nadzorem. Instytucja, w której prawie połowa pracowników pełni funkcje kierownicze, a pozostała część rzeczywiście orzeka w pełnym wymiarze, nie może być w pełni efektywna.

Oczywiście przeciwnicy reformy na każdy argument za przedstawią swój kontrargument, wyliczając przy tym często wydumane jej tzw. skutki uboczne, dorzucając do tego zarzuty o niekonstytucyjność działań ministra sprawiedliwości, brak rzetelnych konsultacji społecznych czy wręcz groźby o przechodzeniu sędziów konsolidowanych sądów w stan spoczynku. Trudno odnosić się do wszystkich z nich, ale niektóre po prostu trudno zrozumieć, kierując się choćby tylko zdrowym rozsądkiem. Jak inaczej bowiem zareagować na wpływające w ostatnich dniach do Ministerstwa Sprawiedliwości wnioski sędziów o przejście w stan spoczynku w związku z decyzją o przeniesieniu ich do innego sądu, choć tak naprawdę oznacza to nie fizyczną zmianę miejsca pracy, a jedynie nazwę sądu. Prawo dokładnie to reguluje i zgodnie z art. 71 par. 3 u.s.p. sędzia może być przeniesiony w stan spoczynku tylko w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych, a w przypadku reorganizacji z żadnym z tych dwóch przypadków nie mamy do czynienia. Trudno więc te kilkudziesiąt wniosków, które trafiły do ministra sprawiedliwości i których zresztą minister nie uwzględnił, traktować inaczej, niż szukanie pretekstu do wcześniejszej emerytury.

Wielu sędziów twierdzi też, że reforma będzie oznaczała dla nich codzienne kilkudziesięcio-kilometrowe dojazdy do pracy. Cóż, pewnie w niektórych przypadkach może się zdarzyć, że po wejściu reformy w życie niektórzy sędziowie czasem będą musieli udać się z pomocą do sąsiedniego sądu lub wydziału zamiejscowego. Nie demonizujmy jednak takich sytuacji, gdyż już dziś aż 327 z 543 sędziów reorganizowanych sądów rejonowych mieszka poza ich obcnymi siedzibami,  więc i tak muszą dojeżdżać do pracy.

Kolejny zarzut dotyczy pieniędzy, a konkretnie tego, że po 1 stycznia wcale nie będzie ich więcej, bo reorganizacja powoduje jedynie iluzoryczne oszczędności. Akurat szukanie oszczędności nigdy nie było celem tych zmian. Jesteśmy dumni, że Polska jest na drugim miejscu w Europie jeśli chodzi o wydatki na sądownictwo (w przeliczeniu na liczbę mieszkańców). Te sumy powinny się jednak w końcu przełożyć na sprawność pracy polskich sądów. Niestety jak na razie w żadnym innym europejskim kraju sprawy sądowe nie są rozpatrywane tak długo.

Niektórzy sędziowie czasem będą musieli udać się z pomocą do sąsiedniego wydziału, nie demonizujmy jednak tej sytuacji

@RY1@i02/2012/241/i02.2012.241.070000400.808.jpg@RY2@

dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego

Obecna reforma struktury sądownictwa jest przedsięwzięciem antykonstytucyjnym zarówno ze względu na sposób jej przeprowadzenia, jak i jej ustrojowe następstwa.

Wbrew ustawie zasadniczej i jej postanowieniom dotyczącym odrębności i niezależności sądów, reformą kieruje bowiem rząd ignorując zasady dialogu społecznego, współdziałania władz oraz pomocniczości. A przecież te zasady, w świetle wstępu do konstytucji, stanowią jej aksjologiczny fundament.

Zasada niezależności władzy sądowniczej od ustawodawczej i wykonawczej, wyrażona w art. 173 konstytucji, ma podstawowe znaczenie w demokratycznym państwie prawnym dla zagwarantowania praw i wolności człowieka. Natomiast z zasady podziału władz wypływa postulat poszanowania niezależności władzy sądowniczej, której konsekwencją powinna być autonomia funkcjonalno-organizacyjna tej władzy, przede wszystkim wobec egzekutywy, ale i legislatywy - od której natomiast należy oczekiwać respektowania wspomnianej reguły przy tworzeniu rozwiązań prawnych dotyczących władzy sądowniczej.

Mówiąc o prawidłowości dokonywanych przez resort sprawiedliwości reform, warto wspomnieć, że konstytucja nie przewiduje jakiegokolwiek oddziaływania nadzorczego na władzę sądowniczą ze strony rządu, a zwłaszcza ministra sprawiedliwości. Dopuszczenie tego rodzaju oddziaływania nie wynika ani z zadań Rady Ministrów czy premiera, ani też z postanowień konstytucji dotyczących ministra sprawiedliwości. Przeciwnie, z perspektywy art. 173 konstytucji wypada uznać za niedopuszczalną taką wykładnię ustawy zasadniczej, która stwarzałaby rządowi podstawę kompetencyjną do naruszania odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Wart podkreślenia jest również fakt, że zasada podziału władz jest rozumiana jako konstytucyjny przejaw koncepcji domniemań kompetencyjnych, które nie mogą zostać przełamane przepisami ustaw zwykłych. Tym bardziej więc nie mogą być one przełamane przepisami  rozporządzenia wykonawczego do ustawy. A zwłaszcza zaś przepisami rozporządzenia, które jeszcze nie weszło w życie, co uczyniono reorganizując sądy.

Takie działanie jest wątpliwe, gdyż w myśl ar. 176 ust. 2 konstytucji ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Nakaz ustawowej regulacji stanowi konsekwencję konstytucyjnej pozycji sądów i oznacza, że wszystkie podstawowe elementy ustroju, właściwości i procedury sądowej muszą być określone na poziomie ustawowym, a sprawy szczegółowe mogą być regulowane w rozporządzeniu. Tym samym wydaje się nieprawidłowe zaliczenie przez ustawodawcę zmiany granic okręgów sądowych do tej kategorii, skoro - w myśl art. 180 ust. 5 konstytucji - tego rodzaju zmiany pozwalają na przenoszenie sędziego do innego sądu lub w stan spoczynku. Reformę struktury sądownictwa trudno więc uznać za sprawę szczegółową.

W ustawie o ustroju sądów powszechnych minister sprawiedliwości uzyskał kompetencje do tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedziby i obszarów właściwości w drodze rozporządzeń. Czyniąc to ma się kierować potrzebą zapewnienia racjonalnej organizacji sądownictwa, przez dostosowanie liczby sądów, ich wielkości i obszarów właściwości do zakresu obciążenia wpływem spraw, ma także uwzględniać ekonomię postępowania sądowego, w celu zagwarantowania realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie. Powyższe wytyczne zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny i nakazują ministrowi podejmowanie decyzji przy zastosowaniu kryterium pragmatycznego, nie zobowiązując go przy tym do zapoznawania się ze stanowiskiem zainteresowanych - w tym organów stanowiących samorząd terytorialny. To zaś w powiązaniu z pragmatycznym upoważnieniem oznacza przyznanie ministrowi w istocie dyskrecjonalnej władzy w zakresie ustalania, co jest racjonalne w zakresie tworzenia i znoszenia sądów. Treść upoważnienia pozwala na ignorowanie kryterium oczekiwań społecznych, tradycji lokalnych, uwarunkowań gospodarczych oraz więzi komunikacyjnych, a przede wszystkim możliwości zagwarantowania dostępu do sądu, co nie jest tożsame ani z dostosowaniem liczby sądów do zakresu obciążenia wpływem spraw, ani z zagwarantowaniem realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie. Kryteria określone przez ustawodawcę dają ministrowi możliwość reorganizacji sądownictwa kosztem obywateli. W ustroju demokracji konstytucyjnej niezbędny jest udział w przeprowadzaniu reformy, której ma służyć rozporządzenie, nie tylko większości tworzącej rząd, ale także opozycji. Ustawa o ustroju sądów powszechnych stwarza zatem immanentne ryzyko działania władzy wykonawczej charakteryzującego się arbitralizmem, co - jak zauważa Trybunał Konstytucyjny - zawsze narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (K 32/04). Przyznanie ministrowi sprawiedliwości prawa decydowania o tym, jaka organizacja sądownictwa jest "racjonalna",  przy braku zobowiązania do prowadzenia dialogu w tej sprawie, stwarza ryzyko nierówności w traktowaniu wspólnot lokalnych - stanowisko jednych może być akceptowane, innych ignorowane, w zależności od uznania władzy.  Należy zaś podkreślić, że sąd w społeczności lokalnej nie jest ciałem obcym, zewnętrznym usługodawcą, ale współtworzy społeczeństwo obywatelskie, na które oddziałuje.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego postanowienia preambuły mają podstawowe znaczenie dla wykładni norm konstytucyjnych, która nie może być zaakceptowana, jeżeli pozostaje w sprzeczności z zasadami i wartościami wyrażonymi właśnie we wstępie do konstytucji, do których należy zapewnienie rzetelności i sprawności działania władz publicznych. Nie odpowiada tej zasadzie arbitralne reformowanie struktury sądownictwa w drodze rozporządzenia, bez zachowania standardów procedury ustawodawczej - a zwłaszcza kontradyktoryjności, jawności i pluralistycznego charakteru postępowania. Prawo do sądu nie jest darem rządu, jak to ujmuje upoważnienie do wydania projektowanego rozporządzenia i - w konsekwencji - wspomniane rozporządzenie, ale stanowi potwierdzenie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka.

Znajdująca oparcie w ustawie koncepcja reformowania struktury organizacyjnej sądownictwa w rozporządzeniu, co do zasady niezgodna z art. 176 ust. 2 konstytucji, odzwierciedla niestety utrzymującą się od wielu lat antykonstytucyjną tendencję do podporządkowania sądownictwa władzy wykonawczej. Tendencja ta stanowi zagrożenie dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Konstytucja przecież czyni sędziów strażnikami wartości niezależnymi od doraźnych koniunktur politycznych i zmiennych większości parlamentarnych. Realizacja tego zadania wymaga niezawisłości sędziów i niezależności sądów, co nie jest możliwe bez apolityczności władzy sądowniczej.

Dążenie do przekonania społeczeństwa, że sądy są agendą rządu, bo decyduje o nich minister sprawiedliwości jako swego rodzaju zwierzchnik władzy sądowniczej, nie poprawi opinii o wymiarze sprawiedliwości i o demokratycznym państwie prawnym, które istnieje przecież także w sferze odczuć jego obywateli, obiektywnych i zmiennych, ale być może ważniejszych nawet aniżeli litera konstytucji.

Anna Krzyżanowska

anna.krzyzanowska@infor.pl