Konstytucja i zaufanie

Politycy dwoją się i troją w deregulacji poszczególnych zawodów. Swoją propozycję przedstawiło Prawo i Sprawiedliwość, a minister Gowin obiecał - przynajmniej tak wynika z depeszy PAP - przedstawić projekt PO i PSL. Partia Jarosława Kaczyńskiego zaproponowała zmianę konstytucji polegającą na skreśleniu art. 17, zgodnie z którym "w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Projekt PiS wymaga rozważenia - jak każdy tego rodzaju akt - przede wszystkim z punktu widzenia przesłanek zmiany ustawy zasadniczej w państwie demokratycznym. Należy zatem rozpocząć od określenia celu proponowanej zmiany i zakresu udzielanego jej poparcia społecznego, a następnie ustalić, czy zmiana konstytucji - traktowana jako ultimum remedium, a nie jak jeszcze jedna nowelizacja kolejnej ustawy - jest właściwym środkiem do osiągnięcia celu, któremu ma służyć. Trzeba także ocenić ewentualną zmianę z punktu widzenia jej skutków dla tożsamości ustrojowej państwa jako demokracji konstytucyjnej i dla jego tożsamości europejskiej.

Ustrojowy sens art. 17 konstytucji jest związany z jego genezą. W pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego przeważył pogląd, że obok samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy niezbędny jest także w społeczeństwie obywatelskim samorząd obejmujący zawody zaufania publicznego i samorząd gospodarczy. Samorządy zawodów zaufania publicznego, tworzone "w drodze ustawy", powinny reprezentować osoby wykonujące te zawody i sprawować pieczę nad praktyką wykonywania owych profesji "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Wymienione w art. 17 konstytucji "inne rodzaje samorządu" - a zatem samorządy gospodarcze - tworzone także w drodze ustawy, nie mogą "naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej".

Kluczowe dla identyfikacji znaczenia art. 17 konstytucji jest słowo "zaufanie", ponieważ ustala ono więź tego przepisu z art. 2 konstytucji, a tym samym pozwala zrozumieć znaczenie zawodów zaufania publicznego dla tożsamości ustrojowej państwa. W myśl art. 2 konstytucji Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, którego podstawę stanowi - jak to wynika z bogatego i wielowątkowego orzecznictwa konstytucyjnego, ale przecież nie z wyników rozmaitych badań opinii - wzajemne zaufanie między państwem a obywatelami, kształtujące się zarówno w procesie tworzenia prawa, jak i jego stosowania. W tych właśnie procesach uczestniczą osoby wykonujące zawody zaufania publicznego; ich samorządy reprezentują owe zawody wobec władzy, stając się jej kompetentnymi, a przez to trudnymi partnerami, zdolnymi do wyrażania krytyki i sprzeciwu, do domagania się konsultacji i wyjaśnień, do budowania swego rodzaju alternatywnej narracji w stosunku do stanowiska polityków w rozmaitych kwestiach.

Zawód zaufania publicznego jest pojęciem zastanym. Konstytucja nie precyzuje jego treści, co oznacza, że jest ono stosowane w sensie nadanym przez doktrynę, funkcjonującym w praktyce oraz zgodnym z tradycją i kulturą prawną. Wskazuje na to sposób rozumienia pojęcia zawodu zaufania publicznego podczas tworzenia konstytucji, kiedy uznawano, że chodzi o zawody prawnicze i medyczne. Wydaje się, iż do zawodów zaufania publicznego zaliczyć można te, które będąc częścią instytucji o zasadniczym znaczeniu dla bytu demokratycznego państwa prawnego i realizacji wartości konstytucyjnych, nie tworzą struktury państwa, ale ich wykonywanie ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia dobra wspólnego i ochrony interesu publicznego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zawody zaufania publicznego są wykonywane zgodnie z konstytucyjnym określeniem, o ile ich wykonywaniu towarzyszy realne zaufanie publiczne. Zakres należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego obejmuje nie tylko indywidualne działania osób wykonujących te zawody, lecz także działania zbiorowe korporacji zawodów zaufania publicznego (tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie P 21/02).

Art. 17 konstytucji zobowiązuje do wykonywania zawodów zaufania publicznego "w granicach interesu publicznego", który nie może być utożsamiany z interesem danej korporacji zawodowej (TK w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 4/07). Zarazem jednak, zdaniem TK, przygotowanie do wykonywania zawodów reglamentowanych powinna "cechować wysoka jakość i wiarygodność, co stanowi konsekwencję konstytucyjnej cechy tych zawodów jako zawodów zaufania publicznego. (...) Dlatego weryfikacja przygotowania do zawodu i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione w całości swobodzie sił rynkowych, bez jakiejkolwiek regulacji i jednoczesnego stawiania wymogów profesjonalnych i etycznych, a także - gwarancji ich dochowania" (P 4/07).

Funkcjonowanie zawodów zaufania publicznego ukształtowanych przez wielowiekową tradycję i stanowiących zwornik społeczeństwa obywatelskiego, znajdujące odzwierciedlenie w konstytucji, ma znaczenie gwarancyjne z punktu widzenia urzeczywistnienia interesu publicznego. Dotyczy to zwłaszcza zawodów prawniczych, których praca stanowi nieodzowną przesłankę niezależności, bezstronności i niezawisłości sądu. Współczesne państwo demokratyczne nie może istnieć bez społeczeństwa obywatelskiego, a więc także bez zawodów zaufania publicznego. Znajduje to odzwierciedlenie w traktacie z Lizbony, który gwarantując swobodę przedsiębiorczości, stanowi w art. 51 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, że jego postanowienia "nie mają zastosowania do działalności, która w jednym z Państw Członkowskich jest związana, choćby przejściowo, z wykonywaniem władzy publicznej". Nadaje to zawodom zaufania publicznego szczególny status w świetle europejskiego prawa ustrojowego, potwierdzony w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym akt prawa krajowego ograniczający swobodne wykonywanie prawa do przedsiębiorczości, musi być uzasadniony koniecznością ochrony interesu publicznego, pozwalać na osiągnięcie wyznaczonego celu i nie wykraczać poza to, co konieczne, by dany cel osiągnąć (tak Trybunał w sprawie C -55/94).

Konstytucja RP stanowi spójną wewnętrznie przestrzeń norm prawnych. Jeśli uchylenie art. 17 miałoby na celu eliminację zawodów zaufania publicznego, to i tak ustawy mające do tego prowadzić będą niezgodne z konstytucją, ponieważ - nawiązując do sentencji wyroku TK w sprawie K 14/03 - będzie można uznać, że owe ustawy nadają instytucjom publicznym kształt uniemożliwiający ich rzetelne i sprawne działanie, a przez to naruszą zasady państwa prawnego w zakresie konstytucyjnych praw obywateli. Dla realizacji celów, którym ma służyć proponowana zmiana konstytucji, nie wystarczy zatem uchylenie art. 17. Trzeba byłoby zmienić wstęp do konstytucji, który nakazuje "działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" oraz umacniać "uprawnienia obywateli i ich wspólnot", uchylić art. 2, w myśl którego Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, zrezygnować z art. 45 dotyczącego prawa do sądu, a więc ostatecznie zasadniczo zmienić charakter państwa.

Tego zwolennicy rezygnacji z art. 17 konstytucji nie proponują, uzasadniając potrzebę zmiany koniecznością uniknięcia ewentualnego zarzutu niezgodności z konstytucją ustawy deregulacyjnej. Deregulacja rozumiana jako obniżenie wymagań kwalifikacyjnych stawianych osobom podejmującym wykonywanie różnego rodzaju zawodów nie zmniejszy bezrobocia w sposób trwały. Przeprowadzenie deregulacji rozumianej jako zasadnicze ograniczenie wymagań kwalifikacyjnych w odniesieniu do wykonywania różnych zawodów nie wymaga zmiany konstytucji. Racjonalny ustawodawca powinien to rozważyć bez względu na interesy polityczne. Podstawą demokracji konstytucyjnej jest zaufanie do prawodawcy, które jednak - podobnie jak to jest w przypadku zawodów zaufania publicznego - wymaga potwierdzenia w praktyce.

Podstawą demokracji konstytucyjnej jest zaufanie do prawodawcy, które jednak - podobnie jak to jest w przypadku zawodów zaufania publicznego - wymaga potwierdzenia w praktyce

@RY1@i02/2012/089/i02.2012.089.07000020c.803.jpg@RY2@

Dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista, wykładowca Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Dr Ryszard Piotrowski

konstytucjonalista, wykładowca Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego