Twórczość legislacyjna parlamentu psuje prawo

Od wielu miesięcy prokuratorzy i sędziowie alarmują opinię publiczną, wskazując na coraz gorszą jakość stanowionego przez parlament prawa. Już w maju ubiegłego roku w Warszawie Związek Zawodowy Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP wraz ze Stowarzyszeniem Sędziów "Iustitia" podpisały porozumienie, które miało być odpowiedzią na "psucie prawa" przez władzę wykonawczą i ustawodawczą.

W porozumieniu tym wymieniono przykłady ustaw, które w ocenie sędziów i prokuratorów praktyków stanowią jaskrawe przykłady niskiej jakości twórczości legislacyjnej. Jedną z wymienionych w dokumencie ustaw była nowela do ustawy o prokuraturze, która dokonała historycznego rozdziału urzędów prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. Ustawa ta skupiła się na realizacji pewnych, politycznych postulatów, ale nie rozwiązała najważniejszych problemów, pozostawiając prokuraturę w opakowaniu pochodzącym jeszcze z 1985 roku. Podnoszony wówczas postulat, aby stworzyć po prawie 30 latach i rozlicznych nowelizacjach nowe prawo ustrojowe dla prokuratury, okazał się wyzwaniem zbyt trudnym dla legislatorów. Podobny scenariusz zrealizowano, nowelizując po raz kolejny w ubiegłym roku ustawę o ustroju sądów. Nie pomogły nawet protesty połączonych środowisk, które w lipcu i wrześniu korzystały z urlopów na żądanie i honorowo oddawały krew.

O niedociągnięciach dziś obowiązującej ustawy o prokuraturze świadczy chociażby ostatnio szeroko komentowana sytuacja dotycząca inicjatywy odwołania przez prokuratora generalnego jednego z zastępców. Okazało się, że szef prokuratury, chcąc dobrać sobie najważniejszych współpracowników, jest całkowicie uzależniony od polityków - rządu i prezydenta. W rezultacie siłą rzeczy musi wchodzić w swojego rodzaju polityczną grę, której rezultat do końca nie jest przesądzony. Cała historia obnażyła brak niezależnej pozycji prokuratora generalnego wśród pozostałych organów państwowych, a przy okazji prawdziwe intencje polityków, którzy zaczęli chóralnie akcentować konieczność dalszego osłabiania i tak nikłych gwarancji niezależności szefa prokuratury.

Wracając jednak do "psucia prawa", jako jego strażnicy musieliśmy sobie zadać pytanie, czy i w jaki sposób można się temu zjawisku przeciwstawić w ramach dostępnych dla nas instrumentów. Okazało się, że jest to niezwykle trudne. Ani pisemne opinie związku i stowarzyszeń, ani argumenty podnoszone w trakcie prac w sejmowych komisjach i akcji protestacyjnych przeciwko "psuciu prawa" nie były uwzględniane. Wydawałaby się, że w tej sytuacji nie pozostaje nam nic innego tylko wywiesić białą flagę i przyznać się do bezsilności wobec jakości stanowionego prawa. Jako prokuratorzy skupieni wokół związku zawodowego postanowiliśmy we współpracy z sędziami z Iustitii skorzystać z przysługującego nam uprawnienia do wystąpienia z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów dwóch z wymienianych przez nas jako przykłady "psucia prawa" ustaw - okołobudżetowej i zmieniającej ustrój sądów powszechnych.

Na początku stycznia skierowaliśmy pierwszy z nich, dotyczący ustawy, która zamroziła wynagrodzenia sędziów prokuratorów oraz pracowników zatrudnionych w obu instytucjach w 2012 r. Ustawa ta, w naszej ocenie, jest sprzeczna z konstytucją w co najmniej czterech elementach. W pierwszej kolejności narusza konstytucyjnie gwarantowaną ochronę praw nabytych. Zarówno prokuratorzy, jak i sędziowie z chwilą ogłoszenia przez prezesa GUS wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w drugim kwartale 2011 r. uzyskali maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę będącą usprawiedliwionym i racjonalnym oczekiwaniem nabycia prawa do otrzymywania wynagrodzenia w określonej wysokości w 2012 r. Uzasadnione wydaje się twierdzenie, że prokuratorzy w oparciu o zasady przyjęte w 2009 r. mogli niezależne od bieżących decyzji budżetowych układać swoje decyzje życiowe w zaufaniu, że zasady te będą szanowane przez ustawodawcę. Ponadto trzeba zauważyć, że rozwiązania wprowadzone w 2009 r. odnośnie wynagrodzeń sędziów i prokuratorów miały w istocie na celu względne uniezależnienie wynagrodzeń tych grup zawodowych od wahań koniunktury gospodarczej przekładającej się na stan budżetu państwa. Wprowadzona wówczas reguła waloryzacyjna zakładała, że ich wzrost następuje jedynie wówczas, gdy rośnie średnie wynagrodzenie, ale jednocześnie ulegają one samoistnemu zamrożeniu w sytuacji rzeczywistego kryzysu.

Warto też podkreślić, że ustawodawca w założeniach do projektu ustawy budżetowej na rok 2012 prognozuje 2,5-proc. wzrost produktu krajowego brutto. Założenie takie zdaje się przeczyć tezie o istnieniu zagrożenia drastycznego załamania równowagi budżetowej, a więc przesłanki, którą Trybunał Konstytucyjny uznaje za warunek ograniczenia praw nabytych. Niezależnie od braku zasadności odstąpienia od zasady ochrony praw nabytych w przypadku waloryzacji wynagrodzeń prokuratorów należy także wyraźnie podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie TK ograniczenie ochrony praw nabytych było usprawiedliwiane wówczas, gdy stworzone zostały jednocześnie gwarancje proceduralne dla osób dotkniętych takim ograniczeniem. Taką gwarancją jest wymóg zachowania odpowiedniego vacatio legis, a więc okresu dostosowawczego służącego w założeniu do przygotowania się jej adresatom do nowej regulacji.

Niezapewnienie adresatom nowej regulacji takiej możliwości, oceniane jest w orzecznictwie TK zasadniczo jako naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 konstytucji i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przezeń prawa. Wobec faktu, że ustawa została uchwalona 22 grudnia i opublikowana w Dzienniku Ustaw z 30 grudnia 2011 r., adresatom norm w niej zawartych, przyznano zatem formalnie jedynie dwa dni (piątek i sobota) na dostosowanie się do treści nowych przepisów. Oznacza to zatem, że w praktyce takiej możliwości zostali oni pozbawieni, zwłaszcza mając na względzie fakt, iż ustawę drukowano w późnych godzinach popołudniowych 30 grudnia, co potwierdza tezę o niedochowaniu przez ustawodawcę wymogu odpowiedniego vacatio legis.

Należy również zauważyć, że projekt ustawy okołobudżetowej został złożony 24 listopada, zaś ustawa została uchwalona 22 grudnia 2011, podczas gdy projekt ustawy budżetowej złożono dopiero 7 grudnia 2011 r. Jeśli uznać, że ustawa okołobudżetowa jest normatywną konsekwencją założeń ustawy budżetowej, to zastanawiająca jest kolejność złożenia przez Radę Ministrów projektów obu ustaw. Z normatywnego punktu widzenia mamy do czynienia z sytuacją, w której dochodzi do uchwalenia ustawy wykonującej ustawę, która nie została jeszcze uchwalona, czyli ustawę budżetową na rok 2012. Racjonalne byłoby w związku z tym ustalenie vacatio legis w przypadku ustawy okołobudżetowej, tak by ustawa wchodziła w życie wraz z ustawą budżetową. Tak się jednak nie stało.

W ubiegłym tygodniu zaprezentowaliśmy w Gdańsku kolejny wniosek do TK, tym razem zawierający 5 zarzutów wobec sztandarowej reformy Ministerstwa Sprawiedliwości z poprzedniej kadencji, jaką była obszerna nowelizacja - Ustawy o ustroju sądów powszechnych. Jest to kolejny odcinek serialu pod tytułem "psucie prawa".

Ustawa o prokuraturze skupiła się na realizacji pewnych politycznych postulatów, ale nie rozwiązała jej problemów

@RY1@i02/2012/022/i02.2012.022.07000020a.802.jpg@RY2@

Jacek Skała, wiceprzewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP

Jacek Skała

wiceprzewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP