Konstytucja nie robi na sędziach wrażenia

Trybunał Konstytucyjny - jedni kochają, inni nienawidzą. I jedni, i drudzy wskazują, że można i trzeba trochę w nim - a więc w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym - zmienić. I tak trwają w najlepsze prace sejmowe nad projektem ustawy o TK. Ale zasadnicza część regulacji dotyczącej trybunału znajduje się w konstytucji. Czy jest zatem w ogóle sens zmieniać ustawę o TK bez zmiany konstytucji?

Przepisy konstytucji dotyczące trybunału pozwalają na uchwalenie nowej, lepszej ustawy. Ale to będzie miało sens, jeśli ten nowy akt prawny usunie wszystkie niedociągnięcia dotychczasowe, a na to się niestety nie zanosi. Pewne - nazwijmy to delikatnie - mało pozytywne zjawiska wynikały nie tylko z dotychczasowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale i z praktyki samego trybunału. Prace nad obecną ustawą mają zresztą pewien grzech pierworodny, ponieważ projekt powstał w samym trybunale i jest efektem prac grupy sędziów skupionych przy prezesie trybunału. W samym Trybunale Konstytucyjnym jest zresztą inna grupa sędziów, która poddaje wiele rozwiązań projektu krytyce i się od niego dystansuje.

No to co będzie, jeśli uchwalona ustawa trafi do trybunału pod zarzutem niezgodności z konstytucją?

To odpowiem pytaniem: a kto będzie zasiadał w składzie orzekającym w takiej sprawie?

Na pewno nie ten, kto brał udział w pracach nad ustawą.

Tak, wszyscy sędziowie, którzy pracowali nad projektem, podlegają wyłączeniu. I to jest właśnie słaby punkt programu pisania przez sędziów trybunału ustawy dla siebie.

Ale do takiej sytuacji może nie dojdzie. Co więc trzeba zmienić w prawie, żeby pomóc trybunałowi?

Moim zdaniem obecnie trybunał nieco marnuje swój potencjał dość często orzekając w pełnym składzie. To nie jest tak, że kilkunastu sędziów lepiej rozstrzygnie dany problem niż pięciu czy np. siedmiu. Pomogłoby podzielenie trybunału na dwie izby, każda w składzie właśnie siedmiu sędziów. Pełny skład trybunału to byłby skład danej izby, zaś cały trybunał spotykałby się na zgromadzeniu ogólnym. W takim rozwiązaniu prezesa TK można byłoby zwolnić od orzekania.

Problemem trybunału nie jest sama rozprawa, która może przecież trwać wiele godzin, ale narady. Im większe grono dyskutuje nad problemem prawnym, tym więcej czasu trzeba na przygotowanie rozprawy, a potem na wydanie wyroku.

A co jest największym problemem TK?

Trybunał ma wiele problemów. Najważniejszy to dość ograniczona przepustowość. Przykładowo w 1998 r. TK wydał tylko 38 wyroków, w 2006 r. aż 104, zaś w 2013 r. już tylko 71 i do tego 54 postanowienia o umorzeniu postępowania. W tym samym roku wpłynęło do trybunału aż 480 wniosków, pytań prawnych i skarg konstytucyjnych.

Nie obwiniajmy TK za całe zło tego świata. Liczba wyroków jest częściowo uzależniona od liczby składanych wniosków czy skarg...

Ale jednak sam trybunał wiele zrobił, aby tych wniosków wpływało jak najmniej. Przykładowo, w drodze powtarzającej się praktyki, a wbrew przepisom konstytucji i ustawy o TK, bardzo ograniczono legitymację wnioskową ogólnokrajowych organów związków zawodowych oraz ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców. Według konstytucji podmioty te mogą wystąpić z wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania, a zakres działania wynika przecież z ustawy i statutu. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny uznał, że te podmioty mają legitymację tylko i wyłącznie w zakresie relacji pracodawca-pracownik, a nie mogą np. chronić interesów gospodarczych swoich członków. Ponadto TK dokonał wykładni pojęcia "ogólnokrajowy". To, czy związek bądź organizacja są ogólnokrajowe, już nie wynika z ich statutu czy wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, ale z faktu, że mają oddziały terenowe.

Ile trzeba mieć oddziałów, żeby zasłużyć na miano "ogólnokrajowego"?

Zdaniem trybunału co najmniej trzy!

A czy podstawowym problemem nie jest to, że na zbadanie, czy przepisy są konstytucyjne, czy nie, trzeba czekać często ponad półtora roku?

W tej niezbyt chlubnej konkurencji Trybunał Konstytucyjny zaczął się ścigać z Naczelnym Sądem Administracyjnym. O ile ten ostatni trudno usprawiedliwiać, chociaż wina nie leży po stronie sędziów tylko kierownictwa, to na korzyść trybunału przemawia jeden argument. Trybunał musi czekać, czasem nawet pół roku, na odpowiedzi uczestników postępowania. No ale co się dzieje ze sprawą przez następny rok...

No i te nieszczęsne skargi konstytucyjne...

Jest duży problem z ich rozpoznawaniem. Ponad 90 proc. jest odrzucanych z przyczyn formalnych lub z powodu oczywistej bezzasadności. To bardzo dużo.

I co, pan jako konstytucjonalista pisze je zatem niejako do szuflady?

Nie, właśnie dlatego, że z nie do końca jasnych powodów nie trafiają na wokandę, nie piszę ich. W absolutnie wyjątkowych sytuacjach napisałbym, ale tylko pod warunkiem, że klient da mi pisemne oświadczenie, że wie i godzi się z sytuacją, że skarga najprawdopodobniej nie zostanie przyjęta i nie ma z tego powodu żadnych pretensji do autora skargi. Oczywiście TK zasłania się tym, że jest zmuszony odrzucać skargi wadliwe i źle napisane, a postępowanie przed TK jest bardzo sformalizowane, ale wiele spośród odesłanych z kwitkiem skarg, nie jest wynikiem błędu nieudolnego prawnika, tylko niechęci przyjęcia skargi przez TK. A TK ma instrument, by skargi nie przyjąć do rozpoznania. Jest nim argument oczywistej bezzasadności skargi.

Czasem coś jednak wpada na wokandę trybunału. I okazuje się niekonstytucyjne. A przecież przy tworzeniu tego niekonstytucyjnego prawa pracowali też konstytucjonaliści, np. w komisjach sejmowych. Skąd więc później problemy z konstytucyjnością ustaw?

O procesie tworzenia prawa można mówić bardzo długo. Musimy jednak pamiętać, że decyzje podejmują posłowie, a eksperci pełnią wobec izby rolę służebną. Pierwsza rzecz: mamy zbyt dużo projektów ustaw. Jest to niemal legislacyjna gorączka, nad którą coraz ciężej zapanować. Dość często zdarzają się nawet nowelizacje do nowelizacji dokonywane jeszcze przed wejściem w życie tej nowelizacji. W to, że system prawa jest spójny, logiczny i niesprzeczny, a ustawodawca racjonalny nie chcą już wierzyć nawet studenci pierwszego roku prawa. Prawie 65 proc. projektów ustaw pochodzi od Rady Ministrów, a pozostałe od posłów, Senatu, prezydenta i w wyniku wniosku grupy co najmniej stu tysięcy obywateli. Inicjatywy rządowe są dość dobrze przygotowane, ponieważ tworzone są w oparciu o departamenty prawne w ministerstwach, Rządowe Centrum Legislacji no i opinie Rady Legislacyjnej.

A inicjatywy poselskie?

Są znacznie gorzej przygotowane, z uwagi na ograniczone możliwości pomocy ze strony legislatorów. Zdarza się także, że dobry w sumie projekt jest następnie psuty podczas prac parlamentarnych w wyniku działań różnych grup interesu. No i kolejna rzecz: zbyt częste zwracanie się do ekspertów-konstytucjonalistów odebrałoby posłom swobodę działania i przesunęłoby ciężar podejmowania decyzji na ekspertów, a tego ugrupowania parlamentarne na pewno nie chcą.

No więc jak ten problem rozwiązać, aby ustawy były takie, że mucha nie siada?

Problemów jest oczywiście dużo, ale najgorszy jest koniunkturalizm, jaki pojawia się w roku wyborczym. Rządząca partia chce za wszelką cenę zasłużyć na sympatię określonej grupy wyborców, uchwalając określoną ustawę, np. w 2005 r. była to ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. W trakcie prac parlamentarnych eksperci zgodnym chórem wskazywali na jej niekonstytucyjność, a mimo to została uchwalona. W efekcie w lipcu 2012 r. na skutek wniosku I prezesa Sądu Najwyższego trybunał niemal rozniósł tę ustawę na strzępy i należało uchwalić nową, co zresztą nastąpiło w grudniu tamtego roku. Podobnie było z ustawą z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, która łamała konstytucyjną zasadę ochrony własności. Do tej pory trybunał odnosił się do tej ustawy już w 11 wyrokach.

Pan często opiniuje projekty na etapie sejmowych prac. Czy parlamentarzyści słuchają rad i opinii specjalistów? Czy to zwykła formalność?

Sporządziłem dla Sejmu wiele opinii i zazwyczaj są one brane pod uwagę, no ale zdarza się, że tak nie jest. W procesie legislacyjnym brane są pod uwagę interesy różnych ugrupowań i grup nacisku, więc zdarza się, że pierwotna propozycja jest później wielokrotnie modyfikowana i podlega ewolucjom. Przykładowo, w trakcie prac nad kodeksem wyborczym pojawiła się propozycja, aby wprowadzić na listach wyborczych pięćdziesięcioprocentowe parytety płci. Ostatecznie wprowadzono system kwotowy. Na każdej z list w okręgach wielomandatowych każdej z płci nie może być mniej niż 30 proc. Ale zdarza się taka sytuacja, jak nowelizacja prawa o zgromadzeniach wniesiona przez prezydenta. Projekt był krytykowany przez organizacje pozarządowe i konstytucjonalistów, którzy podnosili liczne zarzuty niezgodności z ustawą zasadniczą. I co zrobiono? W Sejmie wskutek nacisków przedstawiciela prezydenta uchwalono ustawę bez większych zmian, a Senat miał dość ograniczony zakres działania. Pomimo życzliwości Komisji Ustawodawczej Senatu dla mojej opinii, wszystkiego poprawić już się nie udało. Dwa miesiące temu trybunał orzekł o niekonstytucyjności części przepisów tej ustawy, a więc potwierdził to, co fachowcy podnosili jeszcze na etapie prac w Sejmie.

Kompromitujące.

Prawdziwe! Szkoda tylko, że urzędnicy kancelarii dla swoich ambicji wystawiają w ten sposób na szwank autorytet prezydenta.

To ja jeszcze o konstytucji i trybunale. Nie tylko ze skargami jest problem. Problem - choć innego rodzaju - jest też z pytaniami prawnymi sądów do trybunału. Każdy prawnik wie, że konstytucję stosuje się bezpośrednio. Ale okazuje się, że sądy wolą wysłać pytanie do TK niż zastosować tę zasadę. To problem prawa czy leniwych sędziów?

To, że konstytucja jest stosowana bezpośrednio jest oczywiście bardzo dobrą zasadą, ale w sądach powszechnych czy administracyjnych lepiej się na jej przepisy nie powoływać.

Jak to?

Wielokrotnie w pismach procesowych podnosiłem zarzut naruszenia przepisów ustawy zasadniczej, przy czym z reguły to nie był błahy zarzut.

No i co?

Nic! Wielokrotnie rozmawiałem ze znajomymi sędziami o tej sytuacji, a w zasadzie o tym zjawisku. Dowiedziałem się, że dla dużej części sędziów ustawa zasadnicza jest pewną procesową abstrakcją. Uważają, że jeśli strona powołuje się na przepisy konstytucji, to tak naprawdę nie ma innych, lepszych zarzutów i próbuje wynieść problem na nieco inny poziom. W efekcie sam już zaniechałem powoływania się na bezpośrednie stosowanie konstytucji, ponieważ procesowo nie ma to większego sensu. Po co sygnalizować i argumentować problem, skoro sąd nie odnosi się do niego nawet w uzasadnieniu.

A co z tymi pytaniami prawnymi?

Pytania prawne kierowane przez sądy do TK są zjawiskiem dość częstym, co przeczy obawom jakie podnoszono w trakcie prac nad nową ustawą zasadniczą. Sędziowie dostrzegają problemy hierarchii aktów normatywnych, kierują dobrze napisane pytania i merytorycznie występują przed trybunałem.

A prawnicy - adwokaci i radcowie - dobrze radzą sobie ze stosowaniem konstytucji?

Prawnicy stanowią dość niejednolitą grupę, ale część z nich dość dobrze radzi sobie z przepisami konstytucji, co widać po komentarzach do bieżących wydarzeń, no i po wnioskach do TK. Duże znaczenie dla szkolenia z zakresu prawa konstytucyjnego przywiązuje się na aplikacjach adwokackich i radcowskich, co już przynosi wymierne efekty.

Zaczęliśmy od ustawy o TK i do niej wrócimy, ponieważ teraz trwają prace nad jej kształtem. TK ma za małe, czy za duże uprawnienia?

Ma wystarczające. W 1997 r. odebrano trybunałowi prawo do inicjowania postępowania z własnej inicjatywy oraz do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. To nie zdarzyło się przypadkowo, ale było efektem radosnej twórczości samego trybunału, który z własnej inicjatywy dokonał powszechnie obowiązującej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, rozszerzając swoje uprawnienia. Taka sytuacja została uznana za duże nadużycie.

A czy potoczne twierdzenia, że TK to trzecia izba parlamentu, to też nadużycie?

Takie twierdzenie to pewna przesada, ale jakieś ziarno prawdy w tym jest. Trybunał niejako "naprawia" to, co zostało zepsute w Sejmie czy Senacie, uchyla przepisy niekonstytucyjne i sygnalizuje co należy zmienić. Ale cała działalność TK musi się opierać na pozytywnym współdziałaniu z parlamentem. Wyroki i postanowienia trybunału należy wprowadzać w życie, ale konstytucja nie wskazuje organu, który za to odpowiada. W przeszłości bywało, że upływał czas dany przez TK na poprawienie ustawy, orzeczenie uchylało istotny fragment ustawy a na to miejsce nie uchwalono nowych przepisów. Od dwóch kadencji zajmuje się tym z własnej woli Komisja Ustawodawcza Senatu pod przewodnictwem senatora Piotra Zientarskiego, która corocznie wnosi na posiedzenie plenarne Senatu kilkadziesiąt propozycji projektów ustaw. Trybunał też działa prawotwórczo. Wprawdzie nie ma w Polsce ustaw organicznych, które mają pierwszeństwo przed innymi ustawami, ale dzięki orzecznictwu TK pojawiły się ustawy ważniejsze. Tak jest np. z kodeksem wyborczym, którego istotne zmiany muszą mieć co najmniej sześcio miesięczne vacatio legis przed pierwszą czynnością wyborczą. Analogicznie jest z ustawami podatkowymi.

Kto tak naprawdę powinien być sędzią trybunału: teoretyk czy praktyk?

Najlepszy kandydat to taki, który łączy teorię z praktyką. Nawet w przypadku profesorów czy doktorów habilitowanych nauk prawnych, a mamy ich w obecnym składzie dwunastu, ogromna większość ma praktykę sędziowską, adwokacką, w Radzie Legislacyjnej, jako eksperci parlamentarni itp. Ale statystyka jest bezwzględna: cztery piąte składu trybunału ma habilitację prawniczą.

Czy mamy w kraju dużo kandydatów na świetnych sędziów TK, czy problem w tym, że brakuje ich?

Kandydatów na sędziów spełniających bardzo wysokie standardy mamy wielu. Problem w tym, że nie wszyscy chcą kandydować, a wielu spośród tych, co chcą, nie ma odpowiedniego poparcia politycznego. Nie możemy zapominać, że sędziów wybiera Sejm, a ten ma określony skład polityczny. To posłowie, a w zasadzie władze partii mających większość w izbie decydują, kto będzie ich kandydatem. Co więcej oczekują, że kandydat ten będzie posiadał system wartości zbliżony do programu danej partii. Nie ma w tym nic dziwnego, ponieważ podobny system obowiązuje przy wyborze sędziów w krajach o bardzo długich tradycjach demokratycznych, np. do Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych, gdzie obecnie, na dziewięciu sędziów, jest czterech o poglądach demokratycznych, czterech republikańskich, no i sędzia Anthony Kennedy, który wykazuje zupełną niezależność światopoglądową. Amerykańscy konstytucjonaliści na pytanie: kto rządzi Stanami Zjednoczonymi odpowiadają krótko: judge Kennedy.

A kto będzie jego polskim odpowiednikiem?

Z tym będzie problem pomimo ambicji niektórych sędziów, a zwłaszcza prezesów. Po prostu nie mamy w Polsce odpowiednika amerykańskiego Supreme Court, no i nasi sędziowie nie są mianowani dożywotnio.

Orzekanie w TK to marzenie każdego konstytucjonalisty?

Na pewno trybunał to bardzo ciekawe miejsce, gdzie można zweryfikować teorię z praktyką i wielu moich kolegów chciałoby zasiadać w jego składzie. Zasiąść, jak to się mówi "po innej stronie mocy". To kusi, zwłaszcza że sędzia TK to stanowisko prestiżowe. Jest jednak liczna grupa, która kandydować nie zamierza, czując się spełniona w swojej działalności. Ja nigdy nie zabiegałem o miejsce w trybunale i zabiegać nie zamierzam, natomiast wielokrotnie stawałem przed nim jako radca prawny będący przedstawicielem wnioskodawców. Bywam też w trybunale ze swoimi studentami.

Powiedział pan, że sędziowie uciekają od konstytucji, ale Sąd Najwyższy chyba nie ma z tym problemów. Zdarza mu się orzekać w sprawach, które toczą się w oparciu o przepisy, które z kolei czekają w TK na zbadanie ich konstytucyjności. To zdrowa sytuacja?

Bardzo zdrowa. Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego jest bardzo wysoka i solidnie ugruntowana w konstytucji. Sąd ten może i powinien rozwiązywać bieżące problemy i interpretować ustawę zasadniczą, nie czekając na odległy przeważnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego. No a spory ambicjonalne pomiędzy Sądem Najwyższym a Trybunałem Konstytucyjnym tylko wzbogacają naszą kulturę prawną.

Moim zdaniem obecnie trybunał nieco marnuje swój potencjał, dość często orzekając w pełnym składzie. To nie jest tak, że kilkunastu sędziów lepiej rozstrzygnie dany problem niż pięciu czy np. siedmiu

Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego jest bardzo wysoka i solidnie ugruntowana w konstytucji. Sąd ten może i powinien rozwiązywać bieżące problemy i interpretować ustawę zasadniczą, nie czekając na odległy przeważnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego

@RY1@i02/2014/217/i02.2014.217.070000600.804.jpg@RY2@

FOT. WOJTEK GÓRSKI

prof. Marek Chmaj radca prawny, konstytucjonalista ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej

Rozmawiała Ewa Maria Radlińska