Tematy zleca ministerstwo. A my badamy

Instytut Wymiaru Sprawiedliwości jest praktycznie nieobecny w procesie projektowania zmian w prawie i oceny skutków ich wejścia w życie. Taką opinię sformułował niedawno na łamach Prawnika DGP dr Dawid Sześciło, ubolewając, że w Polsce projektodawcy niechętnie korzystają z eksperckiego zaplecza.

Szlag mnie trafił, gdy to przeczytałem. Odnoszę wrażenie, że autor tekstu działa według zasady: nie zakłócajmy sobie obrazu rzeczywistości znajomością rzeczy. Niestety o naszej skromnej placówce napisał cztery zdania i wszystkie są fałszywe. Bo my niczego innego nie robimy, tylko prowadzimy - jako jedyny prawniczy instytut w Polsce - regularne badania empiryczne akt sądowych i prokuratorskich, które mają na celu ocenę działania nowo wprowadzonych rozwiązań. Takie analizy wymagają pewnego czasu, muszą przecież zapaść prawomocne wyroki. Ale jest to nasze spécialité de la maison, więc nie można nam zarzucać, że jesteśmy nieobecni w tym procesie.

Rzecz w tym, że dr. Sześcile nie chodziło o ocenę skutków już obowiązujących regulacji, ale tych, które dopiero są w sferze planów i być może wymagają dopracowania.

I w tym procesie jesteśmy obecni. Kilka lat temu na prośbę Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego przeprowadziliśmy dającą wiele do myślenia analizę kosztową skutków wprowadzenia przymusu adwokackiego we wszystkich sprawach karnych. Nie dalej jak kilka tygodni temu zrobiliśmy dokładnie to samo, jeśli chodzi o zmiany w taksie komorniczej. W szerszym planie wszystkie nasze opracowania wieńczące badania zawierają jakieś wnioski de lege ferenda. Na przykład projekty, które są właśnie realizowane - ocena funkcjonowania systemu biegłych sądowych w sprawach cywilnych i karnych - obejmują olbrzymie próby i będą, mam nadzieję, wykorzystywane w dalszym procesie legislacyjnym.

Nowa ustawa jest bardzo potrzebna. Biegli straszliwie obrywają ostatnio po głowie. Zasłużenie?

Częściowo zasłużenie, a częściowo nie. Na opinie biegłych czeka się bardzo długo, co niewątpliwie stanowi jeden z istotniejszych czynników przewlekłości postępowań. Z drugiej strony obecny system nie sprzyja powoływaniu najlepszych z możliwych ekspertów w danej dziedzinie. Poważnym problemem - i to już od wielu lat - jest ponadto swoista biegłomania. Są oni powoływani nawet w błahych i, by tak rzec, jednoznacznych sprawach. To jakieś szaleństwo, które nie tylko nie sprzyja sprawności postępowań, ale także bardzo dużo kosztuje. Można nawet odnieść wrażenie, że, zdaniem sędziów i prokuratorów, sprawa bez udziału biegłego jest jakby niepełnowartościowa. Co gorsza, biegli są dość często pytani nie o fakty, a o prawo, co jest po prostu niedopuszczalne i stanowi jakąś aberrację. Trudno się, przykładowo, nie zgodzić z prof. Piotrem Kruszyńskim, który twierdzi, że w tej nieszczęsnej sprawie Froga do prawidłowej kwalifikacji czynu żaden biegły absolutnie nie był potrzebny. Ale generalnie biegli to już temat na odrębną rozmowę.

Wróćmy do komorników. Z państwa niedawnego raportu do opinii publicznej przebiła się głównie informacja, że komornik zarabia średnio kilka razy więcej niż sędzia Sądu Najwyższego. Czyli, jak rozumiem, obniżenie ich stawek jest uzasadnione?

Najpierw kilka słów o samym raporcie. Jego podstawę stanowiły dane (zanonimizowane, rzecz jasna) udostępnione instytutowi przez Ministerstwo Finansów, które z kolei uzyskało je z Izb Skarbowych. Krótko mówiąc chodziło o PIT-y. Trudno o dane bardziej wiarygodne, co należy z naciskiem podkreślić. Udało się zidentyfikować zeznania podatkowe niespełna 900 komorników, tj. ponad 85 proc. spośród wszystkich działających w kraju w roku objętym analizą. Mam więc wrażenie, że zarówno z warstwą metodologiczną, jak i merytoryczną raportu dr. Pawła Ostaszewskiego (nawiasem mówiąc, przeze mnie wypromowanego) nie sposób polemizować, chyba że ktoś opracował jakiś nowatorski sposób obliczania średniej arytmetycznej, mediany czy dominanty (śmiech). No i rzeczywiście wychodzi na to, że przeciętny miesięczny dochód komornika to 46 tys. zł, roczny zaś dochód rekordzisty wyniósł blisko 11 mln zł. Co gorsza, te niebotyczne, nieprzyzwoite wręcz zarobki nie pozostają w związku z efektywnością pracy komorników. Proszę sobie wyobrazić, że kwoty faktycznie przez nich wyegzekwowane stanowią zaledwie 10 proc. tego, co powinno zostać wyegzekwowane.

Obniżenie taksy komorniczej ma zatem sens.

Używając języka dyplomatycznego powiedziałbym, że jest to krok we właściwym kierunku. Konieczna jest bowiem zasadnicza zmiana całego modelu egzekucji sądowej, nad czym zresztą intensywnie pracuje obecnie Sekcja Prawa Ustrojowego IWS. Chodzi zwłaszcza o ściślejsze powiązanie zarobków komorników z efektywnością ich pracy. Należy ponadto coś zrobić z postępującą monopolizacją rynku usług komorniczych. Istnieją bowiem całe kombinaty komornicze, zatrudniające po kilkaset osób i załatwiające po kilkaset tysięcy spraw rocznie. Na 10 największych z nich przypada połowa całego wpływu spraw. Sytuacja ta sprawia, że rynek usług komorniczych staje się coraz mniej konkurencyjny, co nie tylko nie sprzyja jakości i efektywności, ale też utrudnia zasadniczo dostęp do tego zawodu. Projekt nowelizacji przewiduje zresztą już pewne ograniczenia co do swobody wyboru komornika i obawiam się, że innego wyjścia nie ma. Czas pokaże, czy będą one wystarczające.

Co się zaś tyczy zasadniczego celu naszego raportu, którym była odpowiedź na pytanie, jaki będzie wpływ projektowanego obniżenia taksy na dochodowość kancelarii komorniczych, mogę stwierdzić jedno: w dalszym ciągu nędza przytłaczającej większości komorników zagrażać nie będzie, choć niektóre, nieliczne jednak, kancelarie mogą mieć kłopoty.

Czy projektodawcy, w tym głównie Ministerstwo Sprawiedliwości, chętnie czerpią z tego, co państwo im przygotowują?

Z Ministerstwem Sprawiedliwości od lat ściśle współpracujemy i do tego sprowadza się w istocie sens istnienia naszej placówki. Tutaj piję do innej nietrafionej tezy postawionej przez dr. Sześciłę, że my nasze plany pracy formułujemy w oderwaniu od potrzeb resortu czy komisji kodyfikacyjnych. Jest dokładnie odwrotnie: od 70 do 90 proc. naszego planu na dany rok stanowią tematy zlecane przez ministerstwo. Procedura wygląda następująco: minister nadzorujący IWS (funkcję tę sprawuje obecnie prof. Michał Królikowski) zwraca się do wszystkich departamentów oraz innych jednostek organizacyjnych resortu, np. departamentu prawa karnego, cywilnego, jak również do komisji kodyfikacyjnych, o przedstawienie wstępnych propozycji do planu prac dla instytutu na rok następny. Potem te propozycje są nam przedkładane i my mówimy: to się da zrealizować, to jeszcze za wcześnie, tu nie ma jak dobrać akt do analizy, to robimy itd. Przytłaczająca większość podejmowanych przez nas badań odpowiada jednak potrzebom resortu, nie pracujemy więc na zasadzie sobie a muzom.

Sporo zmian w prawie w Polsce przeprowadza się ad hoc, jako pokłosie jakiegoś głośnego, najczęściej bulwersującego wydarzenia. Czy takie zlecenia "na szybko", ponadplanowe, też się państwu zdarzają?

Oczywiście, że tak i to wcale nierzadko. Zrobiliśmy w przeszłości w tym trybie m.in. analizy dotyczące mienia zabużańskiego czy gruntów warszawskich. Dwa lata temu przeprowadziliśmy wielkie (blisko 1000 spraw) nieplanowane badania odnoszące się do upadłości konsumenckiej oraz znęcania się nad zwierzętami. To drugie badanie znalazło zresztą odzwierciedlenie w nowelizacji ustawy. Na przełomie ubiegłego i tego roku, kiedy to problematyka porwań rodzicielskich wzbudziła w Sejmie wiele emocji, zajęliśmy się również i tym zagadnieniem. Po gruntownej analizie (w tym także badaniach akt spraw prokuratorskich i sądowych) sformułowaliśmy wniosek, że w obecnym stanie prawnym można już karać za takie działania, specjalny artykuł w kodeksie karnym penalizujący właśnie ten rodzaj porwań nie wydaje się więc konieczny. W trybie ekstraordynaryjnym powstał również niezmiernie interesujący (i bardzo obszerny, dodajmy, bo liczący 350 stron) raport na temat opłat i kosztów sądowych w sprawach cywilnych, autorstwa Jacka Sadomskiego, Mikołaja Wilda, Marcina Dziurdy i Piotra Ryskiego. Zawiera on m.in. wyniki badania empirycznego blisko 2000 spraw. To wielkie badanie miało m.in. na celu ustalenie zakresu zwolnień od kosztów sądowych, brak było bowiem do tej pory rzetelnych danych na ten temat. Raport zawiera również rozbudowane wnioski de lege ferenda zmierzające do uproszczenia systemu opłat i kosztów. Dodam, że to z naszej inspiracji doszło do kryminalizacji stalkingu. Zrealizowaliśmy badanie surveyowe na olbrzymiej próbie 10 tys. respondentów na temat nasilenia, form i profilu ofiar uporczywego nękania i okazało się, że stalking stanowi w Polsce poważny problem społeczny, jego zaś rozmiary przerosły nasze oczekiwania. Analiza ta powstała również w trybie nagłym.

A ustawa dotycząca szczególnie niebezpiecznych przestępców, zwana lex Trynkiewicz, też przeszła przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości.

Nie, nie zajmowaliśmy się tym zagadnieniem. Co do zasady pochylamy się nie nad jednym wycinkiem problemu, ale całymi segmentami czy elementami funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Przeprowadziliśmy m.in. olbrzymie, wieloaspektowe badanie, łącznie z obserwacją uczestniczącą, poświęcone temu, jak działa w praktyce kuratela sądowa. Teraz na ukończeniu jest też wielkie badanie dotyczące dozoru elektronicznego - tam około 750 spraw koledzy Michał Jankowski i Stanisław Momot wzięli pod lupę. Całkiem niedawno minister Michał Królikowski chwalił się w Sejmie naszym opracowaniem, z którego wynikało, że kary warunkowe nie działają, bo na porządku dziennym są przypadki, w których dany człowiek ma ich na koncie kilka lub nawet kilkanaście.

Informatyzacja wymiaru sprawiedliwości miała umożliwić sądom komunikację i dostęp do akt.

Sędziowie najczęściej wiedzą o tych licznych karach warunkowych, a i tak wymierzają kolejną.

Dlaczego?

Proszę ich pytać. Ja w ogóle jestem przeciwnikiem nadużywania kar warunkowych, jak to się dzieje w naszym kraju. Raczej preferowałbym inne kary, niezwiązane z pozbawieniem wolności. Ale jednocześnie takie, w których jest jednak zawarty jakiś element dolegliwości, np. grzywny czy community service.

Obecnie proponowane zmiany idą właśnie w tym kierunku.

I bardzo dobrze! Kiedyś, przed wielu laty udzieliłem wywiadu, do którego sam wymyśliłem sobie tytuł "Zardzewiałe zawiasy". To była kwintesencja tego, co sądzę o tej instytucji. Nikt wtedy mi nie wierzył, że ten system po prostu nie działa. Kary typowo warunkowe, w dodatku niezwiązane z dozorem kuratorskim - a korpus kuratorów zawodowych jest u nas bardzo szczupły - są po prostu demoralizujące. W dodatku ten kij ma dwa końce. Bo jeżeli znajdzie się sąd na tyle odważny, żeby z powodu popełnienia nowego przestępstwa odwiesić człowiekowi karę warunkową, to ów delikwent idzie na cztery, pięć lat do więzienia. Za jakieś głupstwo. Osobiście jestem gorącym zwolennikiem dozoru elektronicznego, zarówno jako środka będącego alternatywą dla aresztu tymczasowego, jak również jako kary sui generis.

Propozycje nowelizacji kodeksu karnego wyraźnie zmierzają do szerszego wykorzystania kar ograniczenia wolności i grzywien. Ale prof. Lech Gardocki w jednym z ostatnich tekstów na łamach Prawnika podał w wątpliwość skuteczność grzywien, bo Polacy są mistrzami w udowadnianiu, że nic nie mają i to będzie kolejna kara niespecjalnie dotkliwa.

Znów muszę odwołać się do naszego kolejnego, niedawno ukończonego, pionierskiego na gruncie polskim, badania (autorstwa Beaty Gruszczyńskiej, Marka Marczewskiego i wspomnianego już wcześniej Pawła Ostaszewskiego), które odnosiło się do spójności (a raczej jej braku) karania w poszczególnych okręgach sądowych. Wnioski były zaskakujące, bo okazało się, że są kolosalne różnice między poszczególnymi okręgami pod względem stylu karania, dosłownie tak jakby w bardzo zunifikowanym, było nie było, kraju uprawiano 45 różnych "polityczek kryminalnych". Na ryzyko bezwzględnej kary pozbawienia wolności najbardziej są narażeni niepłacący alimentów w okręgu bielsko-bialskim (aż jedna czwarta kar bezwzględnych), najmniej zaś - w okręgu łomżyńskim, w którym nie wymierzono ani jednej takiej kary. Jazda samochodem pod wpływem alkoholu jest relatywnie najmniej opłacalna w okręgach płockim i bielsko-bialskim (ponad 2 proc. kar więzienia), zdecydowanie najbardziej zaś w okręgu siedleckim - 0 proc. kar izolacyjnych. Jak widać, sądy są niezmiernie pobłażliwe dla jeżdżących po pijaku. Będąc z kolei złodziejem omijałbym szerokim łukiem okręg bielsko-bialski, bo za kratki trafia tam aż 25 proc. z nich, czułbym się natomiast stosunkowo bezpiecznie, stając przed sądami okręgu łomżyńskiego, tam bowiem prawdopodobieństwo odsiadki za ten czyn jest już dziesięciokrotnie niższe.

Określone style karania widać jeszcze wyraźniej, gdy wziąć pod uwagę zbiorcze struktury kar orzekanych za pięć rozpatrywanych przestępstw. Skazania warunkowe stanowią blisko 80 proc. kar we wspomnianym już okręgu bielsko-bialskim, poniżej 20 proc. zaś - w słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim.

Karę ograniczenia wolności zdecydowanie najczęściej orzekano w okręgu słupskim (aż 44 proc.), a bardzo rzadko (5 proc.) np. w okręgu nowosądeckim.

A grzywny przyjęły się najbardziej w sądach okręgów sieradzkiego, kieleckiego i zamojskiego (ponad 60 proc. skazań), najmniej zaś w okręgu bielsko-bialskim (zaledwie 8 proc.). Jak widać repertuar sankcji jest wykorzystywany przez sądy rozmaicie i różnice w tej mierze przerosły nasze najśmielsze oczekiwania.

Czyli i grzywny, jak rozumiem, mogą się sprawdzać, trzeba tylko po nie sięgać.

Właśnie. Gdzieś, bodajże w Krakowie, wprowadzono nawet taki bacik na niepłacących grzywny w postaci groźby wpisania na listę dłużników. To też poprawiło podobno skuteczność egzekucji grzywien. Jak się chce, to można. Być może to siła tradycji, bo są miejsca, gdzie już w latach 80. zasądzano i ściągano dużo grzywien, i tak pozostało do dziś. Większość sędziów lubuje się jednak w tych nieszczęsnych gołych zawiasach, orzekając je nagminnie.

Zmiana praktyki wymaga zmiany mentalności sędziów. A o to niełatwo. I to, według przeciwników wprowadzenia kontradyktoryjnego modelu procesu karnego, przyczyni się do niepowodzenia reformy. Polscy sędziowie nie są przyzwyczajeni do roli bezstronnego arbitra.

Tu wytknę pani młodość. Pani tego nie pamięta, ale gdy na początku lat 90. wprowadzano rozwiązanie, wedle którego to sąd orzeka o stosowaniu tymczasowego aresztowania, też zapanowała histeria. Że jak to, dyżury sędziów? Tyle spraw? To się nie ma prawa udać, cały wymiar sprawiedliwości runie itd. Jeremiad było co niemiara, a wszystko (w miarę) gładko poszło. Dziś nikogo nie dziwi, że to sądy stosują tymczasowe aresztowanie, co oczywiście jest o niebo lepszą sytuacją niż pozostawienie tego uprawnienia w rękach prokuratorów. Z kontradyktoryjnością, co do której jestem ostrożnym optymistą, może być podobnie, zwłaszcza że na świecie to jest reguła, a nie wyjątek.

Á propos tymczasowych aresztowań, to co pan sądzi o stosowaniu tego środka?

Odnoszę nieodparte wrażenie, że nasza polityka aresztowa popada ze skrajności w skrajność. Kilka lat temu podniósł się raban, że ten środek zapobiegawczy jest stanowczo nadużywany, co zresztą nie do końca było prawdą w świetle danych porównawczych. Prokuratorzy i sędziowie tak się tym przejęli, że liczba aresztów zaczęła z roku na rok dramatycznie spadać i jeśli ta tendencja się utrzyma, to tylko patrzeć jak zastosowaniu tego środka będą towarzyszyły dźwięki Dzwonu Zygmunta, bo taka będzie to rzadkość (śmiech). Spójrzmy na dane: na początku ubiegłej dekady wśród osądzonych było ponad 20 tys. tymczasowo aresztowanych, w roku 2012 - nieco ponad 8 tys. czyli prawie trzykrotnie mniej.

Ten trend znajduje także potwierdzenie w danych międzynarodowych. Z przygotowywanej właśnie do druku piątej edycji "Atlasu przestępczości w Polsce" - notabene sztandarowej publikacji IWS - wynika, że jeszcze w 2006 r. pod względem liczby tymczasowo aresztowanych zajmowaliśmy 5. miejsce w uszeregowaniu (tuż za największymi krajami unijnymi), ale już w 2012 r. - bardzo odległe, bo 18. Wspomniana wstrzemięźliwość w stosowaniu tymczasowego aresztowania doprowadziła zresztą do tego, że nie stosuje się go nawet w sprawach dość poważnych, co budzi zrozumiałe oburzenie opinii publicznej. Moje zresztą też.

Na Zachodzie oburzenie opinii publicznej wywołują postępowania, po których oskarżony wspierany przez najdroższe gwiazdy palestry jest w stanie wywinąć się od kary. Mówi się, że kontradyktoryjny model procesu sprzyja bogatym. A teraz zawita także do nas.

Proszę mi pokazać taki proces, cywilny czy karny, gdzie lepiej być biednym niż bogatym? Tak po prostu jest. Kontradyktoryjność może jednak sprawić, że prokuratorzy (ale również i obrońcy, o czym nie wolno zapominać) będą lepiej przygotowani do rozpraw, że będą przynajmniej wiedzieć, co zawiera akt oskarżenia, bo teraz z tym bywa różnie. W dotychczasowym modelu - w dużej mierze inkwizycyjnym - sąd robił za dużo, co, wedle wielu naszych badań, także przyczyniało się do przewlekłości postępowań. Bo sąd nieraz np. wyręczał adwokata lub prokuratora, przeprowadzając dowód z własnej inicjatywy.

Dziś to prokuratorzy są grupą głośno kontestującą reformę, która wejdzie w życie za niespełna rok.

Bo trzeba będzie zacząć wysyłać na rozprawy autorów aktów oskarżenia, a to oznacza konieczność zdefiniowania na nowo modelu organizacyjnego prokuratury. W pewnym sensie będzie to dla niej rewolucja. A kto lubi rewolucje...

W dodatku chodzi o strukturę, która bardzo nie lubi zmian.

Powiedziałbym, że ten opór wobec zmian cechuje całe środowisko prawnicze: prokuratorów, sędziów, ale także przedstawicieli innych korporacji zawodowych. Wszyscy czują się zagrożeni, emocje sięgają zenitu. Nie rozumiem, dlaczego. Czy to studia prawnicze uczą takiego konserwatyzmu, zachowawczości?

Są tacy, którzy uważają, że studia prawnicze niewiele uczą czegokolwiek.

W dużym stopniu byłbym skłonny zgodzić się z tą tezą.

Wróćmy do współpracy z resortem i komisjami kodyfikacyjnymi. Czy postulaty zawarte w państwa raportach czy opracowaniach znajdują później odzwierciedlenie w konkretnych projektach?

Takiego bezpośredniego przełożenia nie może być, bo jesteśmy, przypominam, placówką naukową, nasz statut nie przewiduje projektowania aktów prawnych. Ale dostarczamy materiał empiryczny, który w procesie legislacyjnym jest brany pod uwagę. Jako pierwsi zwróciliśmy np. uwagę na konieczność ponownej dekryminalizacji jazdy rowerem pod wpływem alkoholu (autorem badania i raportu był dr Michał Jankowski). Sam wykaz naszych opracowań (i to tylko z lat ostatnich), które były wykorzystywane w procesie legislacyjnym, liczy ponad 20 stron. Sięgnijmy choćby do stalkingu...

Widzę, że jest pan szczególnie dumny z tego badania.

Po pierwsze byłem sam w nie zaangażowany, po drugie, było to wielkie, jak na polskie warunki, badanie, a po trzecie, nasze wnioski autentycznie znalazły odzwierciedlenie w ustawie. Mam nadzieję, że to samo będzie z biegłymi i egzekucją komorniczą.

Czy przeprowadzając badania i formułując wnioski, sięgają państwo także do zagranicznych rozwiązań?

Często robimy badania prawnoporównawcze. Zrobiliśmy np. komparatystyczną analizę, jak wyglądają modele wykroczeń i środków zabezpieczających w różnych krajach UE.

W Stanach Zjednoczonych zaplecze eksperckie ekipy rządzącej jest bardzo rozbudowane. A jak to wygląda w Europie, instytut ma swoje odpowiedniki w innych krajach?

Do amerykańskiego National Institute of Justice nam daleko, ale podobne instytuty, o zbliżonym profilu, istnieją w bardzo wielu krajach europejskich, a także pozaeuropejskich. Większość z nich, tak jak IWS, jest afiliowana przy Ministerstwach Sprawiedliwości, ale są i takie, które podlegają pod resorty spraw wewnętrznych. Nie jesteśmy więc jakimś wybrykiem natury. Choć chyba się nie pomylę, oceniając, że IWS jest najmniejszą, a co zatem idzie - najmniej kosztowną taką placówką.

Współpracują państwo z zachodnimi odpowiednikami?

Tak, choć ta współpraca nie przybrała formy zinstytucjonalizowanej, a z drugiej strony, właśnie z inicjatywy National Institute of Justice, mają miejsce coroczne, nieformalne, spotkania dyrektorów instytutów o profilu zbliżonym do IWS. Gdy potrzebujemy jakichś danych, informacji, jak konkretne rozwiązanie funkcjonuje w innym kraju, zawsze możemy liczyć na pomoc bliźniaczych placówek.

Są kolosalne różnice pod względem stylu karania między poszczególnymi okręgami sądowymi. Dosłownie tak jakby w kraju uprawiano 45 różnych "polityczek kryminalnych"

Rzeczywiście wychodzi na to, że przeciętny miesięczny dochód komornika to 46 tys. zł, roczny zaś dochód rekordzisty wyniósł blisko 11 mln zł. Co gorsza, te niebotyczne, nieprzyzwoite wręcz zarobki nie pozostają w związku z efektywnością pracy

@RY1@i02/2014/177/i02.2014.177.070000400.804.jpg@RY2@

FOT. WOJTEK GÓRSKI

prof. dr hab. Andrzej Siemaszko kryminolog, dyrektor Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości

Rozmawiała Ewa Szadkowska