Paradoks zwany upraszczaniem

Jak upraszczać polskie prawo? Odpowiedź na to pytanie mogłaby brzmieć: nie ustanawiać tylu przepisów, lub - nie ustanawiać tylu skomplikowanych przepisów. Postulaty te odnosiłyby się jednak wyłącznie do przyszłych działań prawodawczych. Sprawa upraszczania aktualnie obowiązujących regulacji wymaga nieco bardziej rozbudowanego omówienia.

Pojęcie "upraszczanie prawa" można rozumieć przynajmniej dwojako. W ujęciu ilościowym będziemy mieli do czynienia ze zmniejszaniem wolumenu unormowań, zarówno w obrębie danego aktu prawnego, jak i w skali całego systemu prawa. W aspekcie jakościowym będzie tu chodziło o poprawianie regulacji dysfunkcjonalnych, nieskutecznych, merytorycznie błędnych, innymi słowy - o eliminowanie tych wszystkich fragmentów normatywnych, które sprawiają trudności podmiotom aplikującym przepisy prawa.

Prace legislacyjne zawsze są nakierowane na konkretne regulacje. W przypadku upraszczania prawa powinny być nimi przepisy, które - jak sądzę - można uszeregować w pięć kategorii. Postaram się je pokrótce scharakteryzować, mając jednocześnie świadomość, że zaprezentowany podział nie jest zupełny.

Przepisy krzywe zwierciadła

Po pierwsze zatem należy wyróżnić "krzywe zwierciadła". Są to unormowania, które naśladują całe bloki unormowań już obecnych w systemie prawa i zawartych w ustawach regulujących pewne zagadnienia w sposób kompleksowy. Chodzi zatem o niepotrzebne multiplikowanie rozwiązań systemowych, które z powodzeniem funkcjonują w aktach dobrze już rozpoznanych, wrośniętych w świadomość obywatelską. Przykładem może być ordynacja podatkowa, która zawiera przepisy częściowo zbieżne z kodeksem postępowania administracyjnego, a w każdym razie - normuje zbliżony obszar zagadnień, tj. zasady i tryb rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych, tyle że zawężonych do materii podatkowej. Jest to jednak cały czas postępowanie administracyjne, ze wszystkimi jego fundamentalnymi cechami, zasadami i instytucjami.

Ciekawym przypadkiem są również ustawy ustrojowe dotyczące samorządu terytorialnego. Lektura tych aktów nasuwa myśl, że z powodzeniem można by wyodrębnić ich części wspólne i wyciągnąć przed nawias wiele unormowań właściwych wszystkim rodzajom jednostek samorządu terytorialnego. Mogłoby to dotyczyć choćby zasad stanowienia aktów prawa miejscowego czy nadzoru nad działalnością samorządową.

Przepisy chwasty

Po drugie są to regulacje, które niczym pleniący się perz zasłaniają to, co pożyteczne i zdrowe. Chodzi tu o regulacje obrazujące podręcznikowe błędy legislacyjne, takie jak: powtarzanie przepisów zawartych w innych aktach prawnych, modyfikowanie norm ustawowych na poziomie wykonawczym, zamieszczanie wypowiedzi pozbawionych treści normatywnej. Warto zauważyć, że częstokroć przepisy z tej właśnie kategorii są wykorzystywane w aktach regulaminowych, normujących całościowo organizacyjną stronę działania danej struktury. Niejednokrotnie celem prawodawcy jest wykreowanie aktu, który ma ujmować od A do Z materię związaną z funkcjonowaniem instytucji publicznej. Niestety bywa, że te zamiary prowadzą do przeistaczania się regulaminów w drobiazgowe i legislacyjnie uciążliwe instrukcje, upstrzone powtórzeniami i wariacjami na temat norm ustawowych.

Dążenie do kazuistycznego i niejako edukacyjnego unormowania regulaminowego może mieć i ten skutek, że akt wykonawczy będzie postrzegany jako pierwsze źródło norm prawnych, jako naczelny i zupełny instruktaż postępowania w wielu sytuacjach. W skrajnej postaci będzie to wiodło ku nawykowi sięgania wyłącznie po regulamin, zawierający poręczne kompilacje przepisów ustawowych, a nie po ustawę. Wykładnia tej ostatniej może czasem nastręczać problemów, co jednak nie powinno być nigdy przesłanką powielania jej unormowań i urzędowego omawiania ich w przepisach zawartych w innych aktach.

Przepisy mumie

Po trzecie trzeba wskazać na "mumie", które ze względu na swoją archaiczność nie są w stanie normować aktualnie zawiązujących się stosunków społecznych bądź też rażąco odbiegają od obecnych wymogów stawianych przed nowoczesnym państwem. Obecnie nie ma już po prostu możliwości pełnego stosowania owych przepisów, głównie z uwagi na oderwanie warstwy normatywnej od realiów ustrojowych i społecznych. Są to więc w tym sensie przepisy uschłe, wypompowane z aktualnej treści, wygaszone, nieme. Formalnie trwają w systemie prawnym, lecz nie ma z nich pożytku.

Właściwie można traktować tego rodzaju przepisy jako świadectwa minionych czasów, pozwalające na zorientowanie się, jakie okoliczności towarzyszyły ich kreowaniu i stosowaniu kilkadziesiąt lat temu.

Ilustracją mogą być niektóre regulacje normujące relacje między Rzeczpospolitą Polską a związkami wyznaniowymi: przepisy ustawy z 21 kwietnia 1936 r. o stosunku państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej wskazują, że siedzibą władz tego związku wyznaniowego jest Wilno. W podobnym zakresie niedostosowana do realiów jest - datowana na ten sam dzień - ustawa o stosunku Państwa do Karaimskiego Związku Religijnego w Rzeczypospolitej Polskiej. Na boku zostawiam tu możliwość zastosowania instytucji desuetudo jako remedium na wątpliwości w kwestii stosowania "przedawnionych" przepisów; tak czy inaczej prawodawca powinien pokusić się o minimum aktywizmu w usuwaniu unormowań nieprzystających do rzeczywistości.

Natomiast przykładem regulacji, które pozostają w dysharmonii ze standardami organizacyjnymi nowoczesnego państwa, może być grupa przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze, dotyczących zespołów adwokackich. Regulacje te stanowią m.in., że to właśnie zespół adwokacki jest jednostką organizacyjną adwokatury, choć trudno pojąć, w jaki sposób adwokatura miałaby się organizować w oparciu o zespoły, skoro w 2013 r. zrzeszały one zaledwie 104 członków samorządu adwokackiego, tj. 0,68 proc. osób wykonujących zawód adwokata (usunięcie przepisów dotyczących zespołów zakładają projektowane założenia projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze oraz niektórych innych ustaw, które aktualnie są przedmiotem prac rządowych).

Przepisy węzły gordyjskie

Po czwarte można wyróżnić "przepisy węzły gordyjskie". Mam tu na myśli regulacje, które powodują powstawanie nierozwiązywalnych trudności interpretacyjnych. Przepisy tego rodzaju są wynikiem nieumiejętnego redagowania tekstu prawnego, przy czym może ono polegać bądź na błędnym skonstruowaniu pojedynczego przepisu, bądź na stworzeniu unormowania (zespołu przepisów) niespójnego w obrębie danego aktu prawnego. Oczywiście nie każde unormowanie, które powoduje kłopoty interpretacyjne, zasługuje na miano nierozwiązywalnego węzła; wykładnia przepisów jest przecież podstawowym działaniem podejmowanym przez stosującego prawo. Mam tu na myśli wynaturzenia prawodawcze, a zatem takie sytuacje, które napawają interpretatora bezradnością i rezygnacją, nie dają mu szans na odnalezienie się w gąszczu splątanych myśli prawodawcy oraz wystawiają go na ryzyko niepewności co do treści obowiązków i uprawnień. W krańcowych przypadkach może w tym względzie dochodzić do naruszenia konstytucji wskutek pogwałcenia zasady prawidłowej legislacji. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można odczytać reguły pozwalające na ustalenie standardów w tym zakresie: przepisy powinny być poprawne, precyzyjne i jasne, to znaczy skonstruowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego, zrozumiałe dla adresatów i cechujące się dokładnością w nakładaniu obowiązków i przyznawaniu prawa.

Przepisy przeszkody

Po piąte mamy do czynienia z "przeszkodami". Są to regulacje, które same w sobie nie są błędami legislacyjnymi, ale ustanawiają nieuzasadnione trudności dla obywateli. Może tu chodzić o nierozsądnie rozbudowane procedury zniechęcające do podejmowania lub prowadzenia pewnych rodzajów aktywności, nadmiar obowiązków o charakterze informacyjnym i sprawozdawczym, zbyt uznaniowe kryteria przyznawania określonych uprawnień; innymi słowy - przepisy tej kategorii sprawiają, że państwo bywa postrzegane jako niepomocne, a czasem wręcz nieprzyjazne.

Warto zastanowić się, czy eliminowanie wyżej wymienionych rodzajów regulacji jest tylko niezrealizowanym utęsknieniem prawodawcy, czy też systemową legislacyjną działalnością. Na pewno da się wyróżnić organy i instytucje publiczne, których jednym z zadań jest właśnie upraszczanie prawa. Zaliczam do nich podmioty odpowiedzialne za koordynowanie rządowego procesu prawodawczego, a zatem dbające o to, by struktury rządowej legislacji były drożne, a efekty prac cechowała spoistość (m.in. Rządowe Centrum Legislacji, Zespół ds. Programowania Prac Rządu).

Metody upraszczania

Natomiast wśród czynności upraszczających można wyróżnić te o charakterze sektorowym oraz horyzontalnym. Działania sektorowe są nakierowane na upraszczanie regulacji w określonym, jednorodnym merytorycznie obszarze, np. wykonywania zawodów prawniczych, energetyki czy ruchu drogowego. Mogą one dotyczyć jednego aktu prawnego, mającego kluczowe znaczenie dla danej dziedziny, ale także zespołu regulacji zakotwiczonych w wielu aktach normujących daną sferę. Przykładem może być rządowa inicjatywa dotycząca ułatwień w zakresie procesu budowlanego. Służący temu celowi projekt ustawy, przyjęty już przez Radę Ministrów, przewiduje nie tylko nowelizację ustawy - Prawo budowlane, czyli aktu zawierającego zasadniczą regulację dotyczącą prowadzenia inwestycji budowalnych, ale także modyfikację innych ustaw z tego zakresu.

Z kolei upraszczanie horyzontalne można podzielić jeszcze na merytoryczne oraz techniczne. To pierwsze jest zbliżone do działań sektorowych w tym znaczeniu, że polega na legislacyjnej ingerencji zmierzającej do wykreowania nowej jakości normatywnej, do osiągnięcia nowych treściowych standardów prawa. Ma jednak specyficzną cechę - odnosi się do zagadnień tematycznie zróżnicowanych, do mozaiki złożonej z przepisów, które za swój przedmiot mają kwestie merytorycznie niejednolite. Oczywiście pewnego rodzaju materialna spójność w tych przypadkach występuje, tyle że ma ona charakter raczej ogólny. Przykładem tego rodzaju aktywności prawodawczej mogą być kolejne tzw. ustawy deregulacyjne; w sumie skutkowały one nowelizacją kilkudziesięciu aktów prawnych (pierwsza ustawa deregulacyjna zmieniła 27 ustaw, druga - 21, projekt trzeciej zakłada modyfikacje w 18 aktach).

Każda z ustaw deregulacyjnych dotyka wielu zagadnień zespojonych jedną ideą usuwania przeszkód w zakresie podejmowania i wykonywania aktywności zawodowej, przy czym zauważalna jest naturalna rozbieżność tematyczna tych uregulowań. Ustawa z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów odnosiła się bowiem m.in. do takich kwestii, jak dostęp do zawodu notariusza, przewodnika górskiego, trenera i instruktora sportu czy materii uprawnień w zakresie przewozu osób taksówką.

Upraszczanie horyzontalne o charakterze technicznym polega natomiast na działaniach porządkowych, które nie są determinowane względami stricte merytorycznymi (a zatem dotyczącymi treści normatywnej). W tym przypadku prawodawca odwołuje się nie do kryteriów treściowych, ale formalnych. Istotą projektowanych unormowań jest tu zatem koncentracja na zjawiskach związanych z konstruowaniem tekstu prawnego, w tym odnoszących się do cech danego typu aktu normatywnego. Przykładem mogłoby być np. przygotowanie projektu ustawy zakładającej uchylenie niektórych upoważnień ustawowych do wydania rozporządzeń. Opracowanie takiego aktu należałoby oczywiście poprzedzić dokładną analizą funkcjonalności upoważnień ustawowych, a tym samym - potrzeby istnienia w systemie prawa określonych regulacji na poziomie wykonawczym.

Upraszczanie prawa zawiera w sobie wszak pewien paradoks. W ramach działań upraszczających należy najpierw nieco skomplikować system prawny, czyli przeprowadzić prace prawodawcze (częstokroć złożone - jak choćby w przypadku ustaw deregulacyjnych), zwieńczone wygenerowaniem kolejnego aktu prawnego. Akt ten będzie miał co prawda często charakter jednorazowy (nowelizujący lub uchylający), niemniej zawsze zwiększy objętość - teraz już tylko wirtualną - dziennika urzędowego.

Przepisy ustawy o stosunku państwa do Muzułmańskiego Związku Religijnego wskazują, że siedzibą władz tego związku jest... Wilno. Z kolei w myśl prawa o adwokaturze jednostką organizacyjną palestry są zespoły adwokackie. W rzeczywistości zrzeszają one zaledwie około stu adwokatów

@RY1@i02/2014/167/i02.2014.167.07000060a.804.jpg@RY2@

fot shutterstock

@RY1@i02/2014/167/i02.2014.167.07000060a.805.jpg@RY2@

Marcin Gubała legislator, naczelnik wydziału prawa konstytucyjnego w departamencie prawa karnego Ministerstwa Sprawiedliwości

Marcin Gubała

legislator, naczelnik wydziału prawa konstytucyjnego w departamencie prawa karnego Ministerstwa Sprawiedliwości