Gminy muszą oswoić się z VAT

– Artykuł 15 ust. 6 ustawy o VAT przewiduje, że organy władzy publicznej i urzędy obsługujące te organy nie są podatnikami VAT, ale jedynie w ramach realizowanych przez nie zadań nałożonych na nie odrębnymi przepisami prawa. Jeśli więc organ administracji samorządowej powołany został do wykonania pewnych zadań, np. dbałość o porządek, wydawanie koncesji, pozwoleń, to w tym zakresie urząd podatnikiem VAT nie jest. Dotyczy to zarówno organów administracji, jak i urzędów je obsługujących.

– Nie. Ustawa przewiduje wprost, że powyższe wyłączenie nie ma zastosowania, gdy organy władzy publicznej w tym organy administracji samorządowej wykonują czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.

– Jest bardzo wiele takich przykładów. Jeśli urząd gminy wynajmuje w danym budynku pomieszczenia np. na sklepy, to w takim zakresie jest traktowany, jak każdy inny przedsiębiorca w zakresie VAT. Nie ma żadnego powodu, aby miało być inaczej.

– Niestety tak. Wydawałoby się, że skoro mija już 16 lat od wprowadzenia po raz pierwszy przepisów o podatku VAT, to takich wątpliwości nie powinno być wiele. Tak jednak nie jest. W dalszym ciągu pojawiają się wątpliwości w szczególności co do zakresu przypadków, w których organy samorządu występują w charakterze podatników. Skądinąd ustawodawca nie ułatwia organom zadania. Sam przepis art. 15 ust. 6 ustawy o VAT nie jest w pełni zgodny z regulacją art. 13 Dyrektywy 2006/112, na której jest wzorowany, i tworzy pewne pole wątpliwości. Przepis ten wspomina jedynie o realizacji zadań z jednej strony i umowach cywilnoprawnych z drugiej. A przecież w praktyce ustawa wiąże opodatkowanie także z czynnościami, które nie są dokonywane na podstawie umów cywilnoprawnych. Przykładem może być aport, którego przedmiotem są towary wnoszone do spółki prawa handlowego. Nie jest to działanie wykonywane w ramach realizacji zadań, nie wynika też z umowy cywilnoprawnej, tylko z przepisu art. 7 ustawy o VAT. Taki przypadek należy rozpatrywać zgodnie z regułami, które stosuje się w odniesieniu do zwykłych podatników.

– Niestety istnieje pewna rozbieżność. Po pierwsze przepisy art. 13 Dyrektywy 200/112 w ogóle nie odnoszą się do czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych. To jest zbędne, bo to w pewnym sensie jest oczywiste. Ważne jest jednak to, że przepis ten wprowadza listę czynności, w odniesieniu do których organy władzy publicznej, co do zasady, zawsze są podatnikami. Dotyczy to czynności takich, jak usługi telekomunikacyjne, dostawa wody czy transport towarów. Organ władzy publicznej może nie być uznany za podatnika w odniesieniu do tych czynności, jedynie jeżeli ich skala jest pomijalna. Ale jest jeszcze bardziej istotna różnica. Otóż organ władzy publicznej może być podatnikiem nawet w odniesieniu do tych czynności, które wykonuje właśnie jako organ władzy publicznej. Jest tak wtedy, jeżeli wyłączenie go spod opodatkowania mogłoby w sposób znaczący zakłócić konkurencyjność.

– Teoretycznie tak, ale w praktyce może się to raczej stać jedynie na skutek wniosku Komisji Europejskiej, gdyż nasze przepisy są korzystne dla organów władzy publicznej, więc one nie mają podstaw do ich zaskarżenia. Komisja Europejska może nam natomiast zarzucić niedostosowanie ustawy do wymagań dyrektywy.

– Niewątpliwie tak.

– Nie wszystkie. Niektóre gminy są naprawdę właściwie i bardzo dobrze przygotowane do dokonania rozliczeń. Te zachowują się tak jak zwykli podatnicy – planują swoje działania i określają ich konsekwencje, zanim podejmą decyzję o sposobie działania. Potrafią zidentyfikować obszary problemów i przygotować się do ich rozwiązania, zanim te potencjalne problemy wystąpią. Ale tak zachowują się świadomi podatnicy. Tymczasem trzeba przyznać, że VAT dla organów władzy publicznej to była dotychczas terra incognita. Tak więc główny problem polega na tym, że organy administracji samorządowej w dużej mierze nigdy nie były przygotowane do tego, aby działać jako podatnik VAT. A prowadzenie inwestycji komunalnych poprzez spółki celowe jest dosyć popularnym i rozsądnym rozwiązaniem.

– Formuły mogą być różne – spółka celowa może realizować daną inwestycję wyposażona w stosowne środki albo też przejąć inwestycję po jej zamknięciu.

– Do tej pory, gdy gmina planowała wydatki, to miała na względzie i to, że VAT związany z takimi wydatkami był nieodliczalny. Skoro aport był zwolniony z VAT, a wszystkie wydatki były związane z wniesieniem aportu, a więc z czynnością zwolnioną, to naturalnie nie było mowy o odliczeniu podatku naliczonego. Jeśli inwestycja była dofinansowana z grantów czy subwencji, to taki VAT mógł stać się elementem dofinansowanym.

– No właśnie. Jeśli wnosimy aport, to wnoszący jest zobowiązany do naliczenia podatku VAT na zasadach ogólnych. Czyli muszą być środki na rozliczenie podatku. Ale z drugiej strony od tych wszystkich poniesionych wydatków, związanych w wniesieniem aportu, można odliczyć VAT – bo przecież wydatki te są związane z czynnością opodatkowaną. To sprawia, że organ może tak planować prowadzoną inwestycję, aby sfinansować podatek należny ze zwróconego podatku naliczonego – przynajmniej w dużej części. Co więcej w razie refundacji części wydatków może uzyskać większy poziom rzeczywistej refundacji, skoro jego koszt jest niższy.

Gdybyśmy tę inwestycję zaczynali jako gmina dziś, mamy sprawę jasną – aport jest opodatkowany VAT, w związku z tym od poniesionych wydatków przysługuje prawo do odliczenia VAT. Problem pojawia się, gdy część wydatków już została poniesiona, VAT nie był odliczany i nagle okazuje się, że aport jest opodatkowany.

– Na pewno naliczymy VAT od dostawy towarów.

– Tak. Jednak trzeba dokonać pewnego wysiłku administracyjnego, aby odwrócić tę sytuację.

– To nie oznacza, że dotychczas nieodliczanego VAT-u nie można teraz odliczyć. Przeciwnie, istnieje taka możliwość. Oczywiście każdy przypadek jest inny, w szczególności nieco inaczej w praktyce rzecz może wyglądać, jeżeli organ dostał już refundację poniesionych wydatków wraz z kwotą VAT-u.

– Szczególnej nie. Potrzebna jest taka sama dokumentacja jak przy transakcjach między przedsiębiorcami.