Dobre prawo ekspertów

@RY1@i02/2014/041/i02.2014.041.070000400.809.jpg@RY2@

Dawid Sześciło doktor, adiunkt w Zakładzie Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Kiedy zapytałem Jana Landahla, urzędnika przez wiele lat koordynującego pracę całego szwedzkiego rządu, jaka jest tajemnica powszechnie uznanego sukcesu Szwedów w tworzeniu dobrego prawa, odpowiedź wydawała mi się zbyt prosta. Jednym z głównych czynników decydujących o wysokiej jakości prawa mają być bowiem zespoły eksperckie (komitety badawcze) przygotowujące główne założenia projektów legislacyjnych, programów czy strategii rządowych. Wiedziałem przecież doskonale, jak wiele rad, zespołów i komisji tworzy się przy polskich ministerstwach i jak niewielki jest ich wkład w tworzenie dobrych regulacji. Dlaczego miałoby to działać w Szwecji? Niedowierzanie ustępuje tak szybko, jak tylko zrozumiemy, czym różnią się szwedzkie komitety badawcze od podobnych ciał tworzonych wokół polskiego rządu. Po pierwsze, szwedzkie komitety pracują na podstawie ścisłego mandatu udzielonego przez cały rząd, a nie jednego ministra. Wytyczne działania komitetu określają obszar polityki państwa, konkretne problemy, których zbadaniem i rozwiązaniem ma się zająć komitet, a także termin zakończenia prac komitetu. Im precyzyjniej określony jest mandat komitetu, tym lepiej. Dzięki temu członkowie komitetu wiedzą dokładnie, jakie są wobec nich oczekiwania. Bardzo istotny jest skład komitetu. Pracują w nim wysoko postawieni politycy (np. minister czy jego zastępca), wysocy urzędnicy (np. dyrektorzy departamentów w ministerstwach) oraz zewnętrzni eksperci, pochodzący ze środowiska naukowego, biznesu czy organizacji pozarządowych. Każda z trzech grup wnosi do prac komitetu inną perspektywę. Posiedzenia komitetów mają nie tylko stwarzać okazję do wymiany poglądów, ale przede wszystkim prowadzić do wypracowania wspólnego stanowiska. Komitety mogą także zamawiać dodatkowe ekspertyzy czy badania, jeśli pojawi się kwestia wymagająca głębszego przeanalizowania. Eksperci spoza administracji rządowej są także wynagradzani za pracę w komitecie. Obsługę techniczną i organizacyjną komitetów zapewnia rząd.

Rocznie powołuje nawet kilkadziesiąt komitetów badawczych. Każdy z nich kończy pracę raportem dokładnie opisującym sytuację w dziedzinie objętej badaniem, a także konkretne rekomendacje legislacyjne, strategiczne czy organizacyjne. Pod względem treści i formy przypominają one zielone księgi UE, czyli dokumenty przygotowywane z reguły przez dyrekcje generalne w Komisji Europejskiej analizujące określony obszar polityki unijnej i poprzedzające przygotowanie projektów zmian prawnych. Raport poddaje się pod publiczne i międzyresortowe konsultacje. Dopiero wtedy rząd przekuwa propozycje komitetu na projekty aktów prawnych, które oczywiście podlegają dalszym, publicznym konsultacjom, również na etapie prac parlamentarnych. Choć brak w tej kwestii szczegółowych statystyk, szwedzccy eksperci przekonują, że zdecydowana większości rekomendacji komitetów jest przez rząd uwzględniana. Świadczy to nie tylko o wysokiej randze tych zespołów, ale wysyła także sygnał w stronę środowiska naukowego czy innych ekspertów, że w ich pracę warto się angażować. Wiedzą oni, że komitety nie są ciałami fasadowymi tworzonymi tylko po to, by stworzyć pozory udziału ekspertów w procesie legislacyjnym.

Polskiej administracji brakuje równie konsekwentnego i jednolitego modelu angażowania ekspertów w tworzenie dobrego prawa. Rozmaite komitety i zespoły mogą być i są tworzone wokół rządu czy poszczególnych ministerstw. Nie mają jednak statusu analogicznego do komitetów badawczych. Trudna do pomyślenia w szwedzkich warunkach byłaby przykładowo sytuacja, w której Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego opracowuje projekt sprzeczny z polityką rządu i jego zamierzeniami. Komisja powinna zostać bowiem wyposażona w szczegółowy mandat określający, w jakim zakresie może proponować zmiany obowiązującego prawa. Poza tym w jej pracach uczestniczyliby przedstawiciele rządu, i to różnych resortów. Chodzi o to, by komisje i zespoły eksperckie nie działały w oderwaniu od polityki rządu, zgłaszając pomysły, które odpowiadają poglądom członków takiego zespołu. Mówiąc wprost, nie po to wybieramy większość parlamentarną, by wyłoniony przez nią rząd oddawał odpowiedzialność za politykę państwa grupie ekspertów, którzy nie posiadają demokratycznej legitymacji do współrządzenia.

Oczywiście platońska idea rządu mędrców jest kusząca, ale nawet najwybitniejsi specjaliści i uczeni muszą się podporządkować regułom demokracji, które ekspertom doradzającym rządowi nakazują powściągliwość w forsowaniu własnego światopoglądu. Dlatego też komitety eksperckie nie mogą dostawać carte blanche, ale dokładne wytyczne zakreślające ich obszar działania. Nad ich realizacją powinni czuwać wysoko postawieni przedstawiciele rządu uczestniczący w pracach komitetu. Owi przedstawiciele powinni reprezentować różne ministerstwa zainteresowane danym zagadnieniem - tworzenie prawa nie może się bowiem odbywać w ramach resortowych "silosów", ale jako proces angażujący cały rząd. Jasny i szczegółowy mandat do działania to nie tylko zabezpieczenie przed niekontrolowaną kreatywnością ekspertów. To także warunek osiągnięcia konkretnych rezultatów. W przeciwnym razie nawet najlepszy trust mózgów zamienia się w forum dyskusyjne. Czy pamiętają jeszcze Państwo Radę do spraw Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości powołaną w 2011 r. przez ówczesnego ministra sprawiedliwości Krzysztofa Kwiatkowskiego? W radzie zebrano zacne grono wybitnych ekspertów z różnych dziedzin i organizacji zajmujących się sądownictwem. Zabrakło jednak listy zadań postawionych przed radą oraz rezultatów, których się od niej oczekuje. W efekcie rada okazała się pomysłem efektownym, ale na pewno nie efektywnym. Przykładów podobnych ciał tworzonych z wielką pompą w różnych obszarach polityki państwa można znaleźć jeszcze wiele. Wreszcie dochodzimy do kwestii równie drażliwej. Jeżeli od komitetów eksperckich oczekujemy konkretnych produktów, danych, analiz czy raportów, nie możemy oczekiwać, że powstaną one na zasadzie czynu społecznego. Za darmo możemy od ekspertów otrzymać opinię, ale już nie pogłębione analizy czy badania. Jeżeli zatem oczekujemy unikatowych i wyczerpujących danych, a także chcemy egzekwować odpowiednią ich jakość, musimy za nie po prostu zapłacić.

W ostatnich latach na świecie wielką karierę robi pojęcie polityki publicznej opartej na dowodach (evidence-based public policy). Nakazuje ono tworzenie prawa na podstawie rzetelnych danych, dostarczanych w wielu przypadkach przez zewnętrznych ekspertów. Kiedy w ramach projektu badawczego "Ministerstwa uczące się" (www.mus.edu.pl) zapytaliśmy dużą grupę urzędników o ocenę współpracy z zewnętrznymi ekspertami, przeważały opinie krytyczne. Narzekano na jakość ekspertyz, słabo rozwinięty rynek specjalistów w wielu dziedzinach. Pewnie gdyby zapytać drugą stronę o doświadczenia współpracy z rządem, okazałoby się, że to raczej administracja nie jest skora do słuchania i uwzględniania głosu ekspertów. Komitety badawcze funkcjonujące w Szwecji to jedna z najlepszych na świecie platform współpracy rządu i ekspertów. Wątpliwości wokół Komisji Kodyfikacyjnej to impuls, by po ten wzorzec sięgnąć.

@RY1@i02/2014/041/i02.2014.041.070000400.810.jpg@RY2@

Anna Moszyńska doktor, adiunkt w Katedrze Historii Państwa i Prawa Polskiego na WPiA Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, radca prawny

Powierzanie ekspertom prac nad tworzeniem i zmianami norm prawnych ma w Polsce długą tradycję. W krótkim czasie po odzyskaniu niepodległości - ustawą z dnia 3 czerwca 1919 r. - powołano do życia Komisję Kodyfikacyjną Rzeczypospolitej Polskiej. Otrzymała ona trudne zadanie zunifikowania mozaiki różnych systemów prawnych odziedziczonych po państwach zaborczych. W jej skład wchodziło ponad 40 ekspertów z różnych dziedzin prawa: zarówno teoretyków, jak i praktyków. Co warte podkreślenia, Komisja Kodyfikacyjna była ciałem niezależnym bezpośrednio od Sejmu oraz od rządu. Nie miała jednak prawa inicjatywy ustawodawczej. Nie mogła więc swoim projektom nadać dalszego biegu. Komisja przekazywała projekty ministrowi sprawiedliwości, a ten następnie - jako projekty rządowe - wnosił je Sejmu. Po uzyskaniu przez prezydenta w 1926 r. uprawnienia do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy minister przekazywał projekty głowie państwa, unikając tym samym długotrwałej dyskusji w izbach parlamentarnych. Nie było więc możliwości, by w życie weszły przepisy niezgodne z polityką rządu.

Na podstawie projektów komisji zunifikowano i skodyfikowano prawo oraz postępowanie karne. Nie udało jej się zakończyć prac nad unifikacją prawa cywilnego, lecz do wybitnych efektów jej działań należały m.in. kodeks zobowiązań i kodeks handlowy. Pomimo nieukończenia swoich prac wysiłki członków Komisji Kodyfikacyjnej zaowocowały po wojnie. Dzięki wykorzystaniu projektów międzywojennych w latach 1945-1946 udało się zunifikować pozostałe działy prawa cywilnego w zaledwie półtora roku.

Komisja dbała o szeroki kontakt ze społeczeństwem, zwłaszcza ze środowiskiem prawniczym. Projekty aktów normatywnych, ich uzasadnienie oraz sprawozdania z działalności komisji publikowano regularnie w prasie prawniczej i specjalnym wydawnictwie komisji. Ponadto na konferencjach prasowych przekazywano informacje o efektach prac kodyfikacyjnych.

Po II wojnie światowej nie wznowiono działań Komisji Kodyfikacyjnej, choć formalnie nigdy jej nie rozwiązano. Jej zadania powierzono gremiom podporządkowanym bezpośrednio ministrowi sprawiedliwości, do których powoływano przedstawicieli nauki i praktyki prawa. W 1956 r. na fali reform powołano Komisję Kodyfikacyjną przy Ministrze Sprawiedliwości. Swoją nazwą, składem i strukturą przypominała ona komisję międzywojenną. Nie była jednak ciałem autonomicznym. O niezależnej od władz komisji - na wzór tej międzywojennej - w nowym ustroju nie mogło być mowy.

Pomimo braku politycznej niezależności eksperci potrafili jednak przezwyciężyć uwarunkowania polityczne dla zachowania wysokiego standardu prawa. Uzasadniając ideologicznie proponowane rozwiązania prawne, w istocie rzeczy skutecznie udawało im się ocalić klasyczne instytucje prawa i zapobiec przenikaniu wzorców radzieckich. Niestety, poza ramami Komisji Kodyfikacyjnej, równolegle dokonywano wielu zmian prawa o czysto politycznym charakterze.

Efekty działań komisji szczególnie widoczne były w zakresie kodyfikacji prawa cywilnego. Dzięki toczonej przez jej członków walce o prawo na przyzwoitym poziomie większość przepisów kodeksu cywilnego z 1964 r. zachowała aktualność po dzień dzisiejszy. Pomimo iż kodeks ten powstał w okresie trudnym dla tradycyjnej cywilistyki, udało się w nim zachować większość instytucji wywodzących się jeszcze z dorobku międzywojennej Komisji Kodyfikacyjnej. W państwach, które odeszły od koncepcji tradycyjnego prawa cywilnego, dostosowanie kodeksów cywilnych do przemian społecznych i politycznych po 1989 r. okazało się znacznie trudniejsze.

W latach 80. i 90. postulowano powołanie komisji kodyfikacyjnej wzorowanej na międzywojennej poprzedniczce. Ostatecznie jednak pomysłu tego nie zrealizowano. Od 1945 r. zadanie przygotowywania projektów prawa cywilnego i karnego spoczywa w rękach komisji ministerialnych. Obecnie przy ministrze sprawiedliwości działają dwie oddzielne komisje: Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego i Komisja Kodyfikacyjna Prawa Karnego. Przy właściwych ministrach działają również Komisje Kodyfikacyjne Prawa Pracy, Prawa Budowlanego czy Prawa Morskiego. Dziś komisje działają w ścisłym związku z władzą wykonawczą - funkcjonują przy ministerstwach, a ich członkowie powoływani są przez premiera. Wysokie kompetencje ich członków pozwalają jednak na zachowanie rzetelności i bezstronności. Z drugiej strony wyłącznie opiniodawczy status komisji, w szczególności brak inicjatywy ustawodawczej, oznacza kontrolę efektów ich prac przez rząd i parlament.

Niezależnie od komisji powstaje wiele inicjatyw legislacyjnych o rodowodzie wyłącznie politycznym. Wobec narastającej złożoności prawa jego tworzenie z wyłączeniem ekspertów stanowi zadanie z góry obciążone dużym ryzykiem.

Wydaje się, że dla powstania wysokiej jakości prawa niezbędne jest spełnienie kilku warunków. Należy tu wymienić szeroką dyskusję społeczną, która nakreśli najważniejsze kierunki regulacji i pozwoli zidentyfikować ewentualne problemy. Samo opracowywanie projektów ustaw to w znacznej mierze kwestia techniczna, która powinna trafić do ekspertów. Budując dom, chcemy go urządzić wedle własnych potrzeb i uznania, ale wykonanie poszczególnych prac musimy zlecić specjalistom. Stanowienie prawa należy ostatecznie do parlamentu, pod głosowanie powinny więc trafiać projekty wysokiej jakości. Trudno liczyć na dobre rezultaty, jeśli projekty stanowią tylko pewną wypadkową w bieżącym układzie sił politycznych. Źle skonstruowane przepisy sprawiają, że nie czujemy się w naszym domu komfortowo.

@RY1@i02/2014/041/i02.2014.041.070000400.811.jpg@RY2@

Piotr Hofmański profesor, sędzia Sądu Najwyższego, przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego

Nie sadzę, by można było wyciągać daleko idące wnioski z niedawnego nieporozumienia wokół jednego z rozwiązań zaprojektowanych przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego. Nieporozumienie to wynikło jedynie z braku rzetelności dyskutantów, którzy zabrali publicznie głos przed lekturą projektu, a sprawę nagłośniono medialnie na tyle mocno, że w bzdurne komentarze uwierzyli także politycy. Nic jednak nie zmienia tego, że współpraca pomiędzy komisjami kodyfikacyjnymi a egzekutywą układa się na ogół znakomicie. Komisje te, złożone z luminarzy nauki i znakomitych praktyków, powoływane są przez premiera na okresy kadencyjne i w swojej pracy mogą korzystać i korzystają dodatkowo z wiedzy ekspertów z rozmaitych dziedzin. Owoce ich pracy na ogół przejmowane są przez rząd i przekuwane w gotowe inicjatywy legislacyjne, a przez parlament w ustawy (niech będzie tu przykładem gruntowna rekodyfikacja polskiego procesu karnego, którą udało się zrealizować z inicjatywy Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego przy wzorowym współdziałaniu egzekutywy i parlamentu). Zaletą takiego rozwiązania jest to, że komisje kodyfikacyjne, dzięki relatywnie szerokiemu spektrum powierzonych im zadań, powinny mieć możliwość skutecznego monitorowania całego systemu prawa. I byłoby tak z pewnością, gdyby nie to, że resorty, obok inicjatyw podejmowanych przez komisje kodyfikacyjne, inicjują nazbyt często także inne przedsięwzięcia legislacyjne, nie zawsze pozostające w harmonii z tym, co kompleksowo starają się robić komisje. Taka jest jednak polska polityka, której przedstawiciele nerwowo reagują na rozliczne, w szczególności te bulwersujące, przejawy życia publicznego i psują w ten sposób prawo. Nie uważam jednak, aby obecny polski model tworzenia prawa był strukturalnie wadliwy. W szczególności dobrze się dzieje, że egzekutywa korzysta z pomocy ekspertów. Dobrze, że eksperci mają szanse na całościowy ogląd systemu prawa i mogą monitorować jego spójność. Dyskusję na temat demokratycznej legitymacji członków wszelkich zespołów eksperckich uważam za piramidalne nieporozumienie. Wszak komisjom kodyfikacyjnym nie powierzono inicjatywy ustawodawczej. Są ciałami doradczymi, a owoce ich pracy konsumowane są przez rząd i parlament. Nie próbujmy zatem zastąpić komisji kodyfikacyjnych powoływanymi ad hoc komitetami, bo w ten sposób utracimy wielką wartość, jaką jest szansa dbałości o spójność systemu. Myślmy więc o tym, jak obecny system ulepszyć, jak wyeliminować nieporozumienia i możliwe potknięcia. Nie burzmy jednak tego, co - co do zasady - działa bardzo dobrze.

@RY1@i02/2014/041/i02.2014.041.070000400.812.jpg@RY2@

Michał Romanowski profesor UW, dr hab., członek Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, wspólnik w kancelarii Romanowski i Wspólnicy

Można odnieść wrażenie, że w Polsce wszyscy znają się na leczeniu, tworzeniu prawa i piłce nożnej. Co więcej, dyskusje na temat tworzenia aktów prawnych swoją temperaturą przypominają niekiedy zacięte dyskusje kibiców piłkarskich. To, co jest jednak kolorytem piłki nożnej, kładzie się cieniem na prawo. Tworzenie prawa to sztuka, a nie rzemiosło. Wymaga to specyficznych umiejętności. Nie każdy - nawet wybitny prawnik - jest dobrym legislatorem.

Nie wydaje się, aby w Polsce istniał jakiś fundamentalny, strukturalny problem dotyczący procesu tworzenia prawa. W zakresie dziedzin podstawowych, do których należą prawo prywatne i prawo karne są powoływanie komisje kodyfikacyjne na kilkuletnie kadencje. Działają przy ministrze sprawiedliwości, ale ich członków mianuje premier. Są to swoiste think tanki, których wyniki prac mogą być wykorzystywane przez wszystkie organy państwa. W przypadku spraw pozostających poza zakresem kompetencji komisji kodyfikacyjnej określonych prawem są tworzone resortowe lub międzyresortowe zespoły. W skład tych zespołów mogą być powoływani eksperci. Projekty legislacyjne są poddawane konsultacjom społecznym, a także obowiązkowo m.in. z Sądem Najwyższym. Nad jakością legislacji czuwa Rządowe Centrum Legislacji, Rada Legislacyjna przy Prezesie RM, właściwe komórki analityczne i legislacyjne Sejmu i Senatu oraz komisje sejmowe i senackie. Sejm i Senat również mogą korzystać z zewnętrznych ekspertów. Dodatkowo kontrolę konstytucyjności tworzonych aktów prawnych sprawuje Trybunał Konstytucyjny. Proces tworzenia prawa jest dość złożony i ma wbudowane wiele mechanizmów kontrolnych. Mamy uchwalone zasady techniki prawodawczej. Być może proces tworzenia prawa w Polsce jest nadmiernie rozproszony, ale z drugiej strony projekty ostatecznie przechodzą przez sito Rządowego Centrum Legislacji i Rady Legislacyjnej.

Podstawowym problemem w Polsce jest brak świadomości, że tworzenie prawa jest sztuką, a nie rzemiosłem. Tworzenie prawa doprowadziło do ukształtowania rządów prawa, w przeciwieństwie do rządów ludzi, co stanowi jedno z największych osiągnięć ludzkości gwarantujących wolność i godność każdemu człowiekowi. W tworzenie prawa jest wpisany spór o idee. W Polsce brakuje świadomości, że uchwalenie ustawy jest aż i dopiero pierwszym etapem tworzenia prawa. Jest to etap ważny, ale niekończący procesu tworzenia prawa. Nie przypadkiem Monteskiusz wołał: "Nie pytam, jakie są prawa, ale jacy są sędziowie". Z najlepszej ustawy można uczynić potworka legislacyjnego, a z najgorszego prawa można wydobyć coś dobrego. Znaczenie sędziego w procesie kształtowania, a nie tylko stosowania prawa, dobrze ilustruje wyznanie sędziego Sądu Najwyższego USA Roberta H. Jacksona: "Nasze decyzje nie są ostateczne, ponieważ jesteśmy nieomylni, ale jesteśmy nieomylni, ponieważ nasze decyzje są ostateczne". Warunkiem dobrego procesu tworzenia prawa i jego twórczego stosowania jest dogłębna znajomość i posługiwanie się wartościami konstytucyjnymi, które promieniują na proces tworzenia prawa w fazie jego wykładni. Niestety konstytucja zbyt często jest traktowana jako swoista przystawka do dania głównego, jakim jest ustawa, a  przystawki... nie każdy zamawia. Jakże często zapominamy, iż art. 8 konstytucji stanowi, że przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej, a rola sądów polega na wydawaniu sprawiedliwego orzeczenia (art. 45 ust. 1). Sądy mają zatem obowiązek w granicach określonych regułami wykładni prawa wyprowadzać z uchwalonych tekstów prawnych sprawiedliwe normy prawne. Dobrze, jeżeli pomaga im w tym ustawodawca, ale bywa bardzo różnie.

W Polsce występuje zaskakujące zjawisko tekstocentryzmu nawet wbrew zdrowemu rozsądkowi. Nie dostrzega się, że język jest żywy i zawsze płata psikusy redagującemu tekst. Tekstocentryzm prowadzi do uznania, że nikt w Polsce nie potrafi dobrze napisać przepisów. Okazuje się, że niektórzy krytycy dotychczasowych rozwiązań, którzy otrzymują możliwość aktywnego uczestniczenia w procesie legislacyjnym, dostrzegają fakt, iż redagowanie przepisów jest sztuką, oraz odkrywają złożoność procesu legislacyjnego, który powoduje, że opracowany projekt prawny od chwili rozpoczęcia ścieżki legislacyjnej zaczyna żyć własnym życiem, w którym mamy do czynienia z przewagą cieni nad blaskami. Tekstocentryzm bywa chyba często powoływany jako swoista tarcza ochronna przed wymaganiem, aby wyprowadzać normy postępowania z jednostek redakcyjnych, jakimi są przepisy. Wyprowadzanie norm sprawiedliwych, dążenie do odczytania aksjologicznego i prakselogicznego sensu przepisu stawia wysoko poprzeczkę i wymaga odwołania się do zdrowego rozsądku w duchu wartości konstytucyjnych. Ze zdumieniem usłyszałem kiedyś od świeżo upieczonego absolwenta aplikacji sądowej, że uczono go, aby miał dystans do swojego zdrowego rozsądku. Zdrowy rozsądek zakłada także koncepcja racjonalnego ustawodawcy, która pozwala w procesie wykładni odpersonalizować prawodawcę w sensie owego zdrowego rozsądku. Przypomina mi się tu anegdota z udziałem prof. Witolda Czachórskiego, który swego czasu przysłuchując się dyskusji na temat tego, co miał na myśli ustawodawca, powiedział, że on zna tego ustawodawcę osobiście i zapewnia, że ten ustawodawca nie myśli.

Inflacja prawa i niedoskonałości w redagowaniu przepisów są oczywiście faktem. Legislator przechodzi do etapu przelewania na papier idei, a to wymaga warsztatu.

Zgodnie z przykazaniem pierwszym, legislator doświadczony i obdarzony darem mądrości wie, że nie można regulować wszystkiego, co się rusza, a więc nie każdy przejaw życia społecznego wymaga i nadaje się, aby ująć go w ramy nakazów i zakazów. Zapomina się, że prawo nie jest wartością samą w sobie, ale ma służyć człowiekowi, chroniąc jego wolność i godność. Każdy legislator powinien mieć wywieszony przepis art. 31 ust. 3 konstytucji stanowiący, że "ograniczenia z korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Każda norma imperatywna powinna być rozważana w takim kontekście.

Zgodnie z przykazaniem drugim mądry legislator powinien działać jak lekarz w myśl zasady primum non nocere (po pierwsze nie szkodzić). Każdy zakaz i nakaz ma skutki uboczne w środowisku, jakim jest wolność, a więc jak leki wywołuje skutki uboczne. Nieumiejętne dawkowanie może szkodzić.

Zgodnie z przykazaniem trzecim mądry legislator powinien być oszczędny w operowaniu słowem, a jeżeli ma wątpliwości, czy konstruować normę syntetyczną, czy kazuistyczną, warto, aby zajrzał do księgi przysłów. Mądry legislator powinien być jak dyplomata według definicji Winstona Churchilla, a więc jak "człowiek, który dwukrotnie się zastanowi, zanim nic nie powie". Jest to wyraz świadomości odpowiedzialności za słowo.

Mądry legislator powinien pamiętać przysłowie ludu hausa: "Co język naplecie, ręce nie rozwiążą". Mądry legislator powinien być jak dietetyk dbający o zdrowie adresatów norm w myśl mandżurskiego przysłowia, iż "duża ilość słów łatwo wprowadza w błąd; duża ilość jedzenia łatwo psuje żołądek".

Zgodnie z przykazaniem czwartym mądry legislator powinien regulować tylko to, co rozumie, i to, co na pewno wie, pamiętając o wyznaniu Oskara Wilde’a, który miał powiedzieć: "Często prowadzę z sobą długie rozmowy i jestem przy tym tak mądry, że czasami nie rozumiem ani jednego słowa z tego, co mówię". Wybitny polski administratywista, prof. Jerzy Starościak miał pytać studentów na egzaminie o to , czy mur cmentarny powinien mierzyć 3 czy 5 metrów . Prawidłowa odpowiedź brzmiała, że wysokość muru cmentarnego powinna być taka, aby uwzględniając warunki lokalne , nieboszczyk nie mógł go przeskoczyć.

Zgodnie z przykazaniem piątym mądry legislator powinien mieć na uwadze, że jedynie do chwili uchwalenia prawa jest panem swoich słów. Warto, aby pamiętał o szkockim przysłowiu, które głosi, że "jesteś panem swoich słów, ale raz wypowiedziane opanowują cię". Przysłowie arabskie głosi: "Żal z powodu milczenia jest lepszy niż żal z powodu słów".

Zgodnie z przykazaniem szóstym mądry legislator powinien posiąść umiejętność świadomego niedopowiedzenia w przepisie, zostawiając "coś" dla orzecznictwa i doktryny. Przydatne jest tu chińskie przysłowie, w myśl którego "książki nie zawierają wszystkich słów, słowa nie zawierają wszystkich myśli". Taka umiejętność zapewnia nie tylko niezbędną elastyczność prawa, ale chroni je przed przeregulowaniem, dziurami, kolejnymi nowelizacjami łatami. Świadome niedopowiedzenie bywa oznaką estetyki prawa, a nie jego złej jakości, podobnie jak postarzanie mebli lub ubrania bywa świadomym zabiegiem estetycznym projektantów. Już Julian Tuwim uczył, aby "Tak pisać, by słowom było ciasno, a myślom przestronnie".

Zgodnie z przykazaniem siódmym mądry legislator powinien stale analizować otaczające nas procesy społeczne, wystrzegając się biegunki legislacyjnej w myśl żydowskiego przysłowia: "Pan Bóg dał człowiekowi dwoje uszu i jedne usta - żeby dużo słyszał i mało mówił".

Zgodnie z przykazaniem ósmym mądry legislator powinien posiadać umiejętność kreatywności w tworzeniu nowych rozwiązań, ale i umiejętność rozsądnego kopiowania. Nie należy wymyślać prochu, jeżeli ktoś już go wymyślił. Warto zatem prowadzić analizy historyczne tworzonego prawa (path dependence), nie obawiając się kontynuacji, oraz prawnoporównawcze celem rozważenia ich twórczego zastosowania w prawie polskim.

Zgodnie z przykazaniem dziewiątym mądry legislator nową inicjatywę legislacyjną powinien traktować jako ultima ratio, poszukując odpowiedzi, czy w ramach istniejącego porządku prawnego problem, który ma być regulowany, nie zna jduje rozwiązania.

Zgodnie z przykazaniem dziesiątym mądry legislator wie, że zmiany prawa są źródłem kosztów. Niejednokrotnie bywa tak, że koszt wdrożenia nowej regulacji dotyka nie tyle jej beneficjentów, ile innych interesariuszy. Należy pamiętać, że sprzeciw wobec zmian na lepsze może wynikać nie tylko z obawy, że "lepsze bywa wrogiem dobrego", ale również z racjonalnej apatii tych, którzy nabyli umiejętności działania w warunkach status quo i nie muszą być zainteresowani zmianą. Jedynym sposobem jest konsekwentna komunikacja przyczyn dokonywanych zmian oparta na faktach, a nie na intuicyjnym przekonaniu co do ich słuszności oraz jasne ukazywanie oczekiwanego rezultatu wdrażanych zmian.

Zgodnie z przykazaniem jedenastym , mądry legislator nie boi się przyznać do błędu.

Zebrała i opracowała Ewa Szadkowska