Polityka przemysłowa to recepta na klęskę

Od wybuchu kryzysu gospodarczego w 2008 r. popularność zyskuje nowa polityka przemysłowa, która w rzeczywistości stanowi powrót do rozwiązań znanych od dziesięcioleci. Odświeżane są stare idee, które w latach 80. i 90. ubiegłego wieku zostały porzucone ze względu na ich szkodliwość. Jednym z najczęściej cytowanych zwolenników polityki przemysłowej jest Justin Yifu Lin, który pod hasłem nowej ekonomii strukturalnej chwali państwowe interwencje w Chinach. W latach 70. ze względów ideologicznych zdezerterował on z armii Tajwanu i po przedostaniu się do ChRL zrobił karierę jako ekonomista i doradca partii komunistycznej. Chiny osiągnęły sukces po przejściu od gospodarki socjalistycznej do prywatnej i wprowadzeniu wolnego rynku. W ciągu 30 lat udział sektora prywatnego w gospodarce wzrósł z 0 proc. w 1980 r. do 74 proc. PKB w 2011 r. Justin Lin skupia się na działaniach państwa i opisuje zalety planowania gospodarczego, kontroli handlu zagranicznego i wspierania wybranych sektorów gospodarki kosztem innych.

W Polsce wicepremier Morawiecki wielokrotnie powoływał się na tezy Lina i mówił o znaczeniu polityki przemysłowej. Obecnie wprowadzane są przywileje dla firm z 10 wybranych sektorów gospodarki (m.in. stoczniowego, farmaceutycznego i samochodów elektrycznych). Spółki państwowe i prywatne otrzymają dotacje, granty, kredyty, korzystne regulacje i ulgi inwestycyjne. Koszty przyznania przywilejów poniosą pozostałe branże i wszyscy podatnicy. Polityczna alokacja zasobów ma być sposobem na zwiększenie tempa wzrostu gospodarczego, jednak szczegółowa analiza skutków polityki przemysłowej wskazuje, że stanowi ona receptę na klęskę.

Polityka przemysłowa jest szkodliwa, bo politycy i urzędnicy podlegają innym bodźcom niż prywatni przedsiębiorcy. Przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych politycy nie ryzykują własnym majątkiem, gorzej szacują ryzyko, są podatni na korupcję i mniej skłonni do przerwania nieefektywnych inwestycji, ponadto mogą ulegać pokusie wsparcia swojego elektoratu kosztem pozostałych podatników. Z tego względu polityka przemysłowa prowadzi do nieefektywnego wykorzystania publicznych pieniędzy i spowalnia wzrost całej gospodarki. Jej zwolennicy popełniają dwa fundamentalne błędy w swoich analizach. Po pierwsze, uznają oni politykę przemysłową za główną przyczynę gospodarczego sukcesu Japonii i Korei Południowej. Po drugie, pomijają jej wpływ na klęskę krajów pozbawionych czynników wzrostu. Konieczne jest więc obalenie fałszywych tez i przedstawienie prawdziwych skutków wprowadzania polityki przemysłowej.

Przykład azjatyckich tygrysów pokazuje, że rozwój gospodarczy ma miejsce dzięki istnieniu fundamentów wzrostu, zaś polityka przemysłowa jedynie ten rozwój spowalnia. Sukces Japonii i Korei Południowej wynikał z wystąpienia tygrysiego splotu czynników wzrostu, a zakres stosowanej polityki przemysłowej był stopniowo ograniczany. Rzeczywistymi przyczynami cudu gospodarczego w tych krajach była wysoka akumulacja kapitału fizycznego i ludzkiego, dynamiczny wzrost eksportu, dominacja własności prywatnej, stabilna polityka makroekonomiczna oraz korzystne otoczenie instytucjonalne.

Choć rządy Japonii i Korei Południowej prowadziły politykę przemysłową, to w wielu obszarach życia gospodarczego w tych krajach działał mechanizm rynkowy, bo państwo nie ingerowało w procesy gospodarcze w dużym stopniu. Niski poziom wydatków państwowych i niskie podatki, brak rozwiniętego systemu ubezpieczeń społecznych, dominacja własności prywatnej i wolna konkurencja prowadziły do wzrostu wynikającego z działania rynku, a nie państwa. Publiczne interwencje powodowały spadek tempa wzrostu produktywności, strat państwowych banków, skandali korupcyjnych i nadużyć władzy. Do przykładów klęski polityki przemysłowej należy kryzys japońskiego przemysłu stalowego w latach 60. po odcięciu państwowego wsparcia, czarny rynek kredytów dla firm w Korei Południowej, blokada przepływu technologii ze względu na kwoty importowe lub historia japońskiego premiera Kakuei Tanaki skazanego za korupcję.

Politykę przemysłową wprowadzały też rządy Brazylii, Turcji czy Egiptu. Zastępowanie rynku polityczną alokacją zasobów samo w sobie stanowi hamulec rozwoju, jednak jest szczególnie szkodliwe w połączeniu z protekcjonizmem, wprowadzaniem państwowych monopoli, nacjonalizacją całych sektorów gospodarki i błędną polityką makroekonomiczną. Historie tych państw wskazują, że stosowanie narzędzi polityki przemysłowej stanowiło jedną z głównych przyczyn kryzysów zadłużeniowych, niekontrolowanego wzrostu wydatków budżetowych, nieefektywności i w konsekwencji niskiego tempa wzrostu gospodarczego.

W Turcji stosowano narzędzia polityki przemysłowej od lat 30. XX w. aż do momentu wprowadzenia wolnorynkowych reform w 1980 r. Z badań produktywności gałęzi tureckiego przemysłu wynika, że porzucenie polityki przemysłowej okazało się słuszną decyzją, bo spadek skali państwowych interwencji w wybrane gałęzie przemysłu prowadził do wzrostu ich produktywności. Politykę przemysłową wprowadzali też rządzący Egiptem Anwar as-Sadat i Hosni Mubarak, ale dopiero ograniczenie interwencjonizmu po reformach w 1991 r. doprowadziło do ożywienia gospodarczego. Zmniejszenie uznaniowego wsparcia gospodarki, prywatyzacja i inne wolnorynkowe reformy doprowadziły do zwiększenia tempa wzrostu produktywności.

Analiza polityki przemysłowej w Brazylii pozwala na wyciągnięcie podobnych wniosków. Jej wykonawcami miały być wielkie państwowe zakłady, których działania miały prowadzić do wzrostu całej gospodarki. Historia ich działalności, nieefektywności i skandali korupcyjnych pozwala przyjąć, że zakładanych celów nie osiągnięto. Zwiększenie publicznych interwencji było jedną z przyczyn systemowej korupcji, wysokiego poziomu niepewności w gospodarce oraz braku konkurencji na rynkach zdominowanych przez państwowych monopolistów.

Obserwacja skutków stosowania polityki przemysłowej wyraźnie wskazuje, że wspieranie wybranych przez polityków sektorów gospodarki kosztem pozostałych stanowi receptę na klęskę. W przypadku Japonii oraz Korei Południowej tygrysi splot czynników wzrostu pozwolił na osiągnięcie gospodarczego sukcesu pomimo stosowania polityki przemysłowej, a w przypadku krajów pozbawionych solidnych fundamentów wzrostu polityka przemysłowa prowadziła do klęski. Wprowadzanie polityki przemysłowej w Polsce zakończy się podobną porażką. ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/205/i02.2017.205.000001500.801.jpg@RY2@

Łukasz Olejnik

współpracownik FOR