Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (cz. 4)

Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.

Rozdział 5

Zasady powoływania Głównego Rzecznika i rzeczników dyscypliny

● Głównego rzecznika i jego zastępców powołuje i odwołuje prezes Rady Ministrów, z tym że na wniosek:

- ministra właściwego do spraw finansów publicznych - w przypadku rzecznika,

- głównego rzecznika - w przypadku jego zastępców.

● Kompetencje powoływania i odwoływania rzecznika dyscypliny właściwego w sprawach rozpatrywanych przez wspólną komisję orzekającą i jego zastępców, podobnie jak w przypadku członków tej komisji, ustawodawca przypisuje prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.

● Rzeczników dyscypliny właściwych w sprawach rozpatrywanych przez:

- międzyresortowe komisje orzekające,

- komisję orzekającą przy szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

- regionalne komisje orzekające przy regionalnych izbach obrachunkowych

i ich zastępców powołuje i odwołuje główny rzecznik.

● Główny rzecznik występuje o przedstawienie kandydatów na rzeczników dyscypliny lub ich zastępców w przypadku:

- komisji orzekającej przy szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - do szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

- międzyresortowych komisji orzekających - do ministrów kierujących działami administracji rządowej objętymi właściwością tych komisji, a w przypadku międzyresortowej komisji orzekającej przy ministrze sprawiedliwości - również do prokuratora generalnego,

- regionalnych komisji orzekających do prezesów regionalnych izb obrachunkowych.

● Kandydatów przedstawia się w terminie 30 dni od dnia wystąpienia głównego rzecznika. Ustawa po nowelizacji nie precyzuje zakresu związania głównego rzecznika wnioskami przedstawionymi przez odpowiednie organy.

● Niezależnie od powołania rzeczników zgodnie z właściwością komisji orzekających główny rzecznik może, na wniosek lub z urzędu, wyznaczyć do prowadzenia postępowania lub wypełniania obowiązków oskarżyciela w danej sprawie innego, niż wynika to z jego właściwości, rzecznika dyscypliny lub jego zastępcę.

● Dodany ostatnią nowelizacją art. 62a ustawy jednoznacznie wiąże właściwość rzeczników z właściwością komisji, przy której zostali powołani, wskazując przy tym głównego rzecznika jako organ właściwy do rozstrzygania ewentualnych sporów kompetencyjnych.

● Wymogi skierowane do osób pełniących funkcję głównego rzecznika, rzecznika dyscypliny i ich zastępców zostały skonstruowane analogicznie, jak w przypadku członków komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej (GKO)¹.

● Głównym rzecznikiem, rzecznikiem dyscypliny i ich zastępcami nie mogą być odpowiednio:

- kierownik i zastępca kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonanie budżetu państwa w zakresie części wyznaczających właściwość wspólnej komisji orzekającej,

- kierownik i zastępca kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonanie budżetu państwa w zakresie części objętej właściwością danej komisji lub planu finansowego jednostki budżetowej - urzędu obsługującego ministra będącego dysponentem tej części, a w przypadku międzyresortowej komisji orzekającej przy ministrze sprawiedliwości - również prokuratora generalnego,

- kierownik i zastępca kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu państwa w zakresie części Kancelaria Prezesa Rady Ministrów,

- kierownik i zastępca kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu państwa w zakresie części, której dysponentem jest wojewoda, lub planu finansowego jednostki budżetowej - urzędu wojewódzkiego.

● Funkcji rzecznika dyscypliny, głównego rzecznika i ich zastępców nie można dodatkowo łączyć z członkostwem w komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej.

● Obowiązek powiadomienia został nałożony na organ, który powołania lub odwołania dokonuje, to jest odpowiednio na głównego rzecznika albo prezydenta RP. O powołaniu lub odwołaniu rzecznika dyscypliny lub jego zastępcy powiadamia się odpowiednio organy, przy których działają komisje, ministra kierującego działem administracji rządowej lub prokuratora generalnego, który przedstawił jego kandydaturę, a także przewodniczącego właściwej komisji orzekającej.

Rozdział 6.

Uprawnienia członków organów orzekających i rzeczników oraz funkcjonowanie i obsługa komisji i rzeczników

● Osobom pełniącym funkcje w systemie dyscypliny finansów publicznych przysługuje ryczałtowe wynagrodzenie miesięczne wypłacane z budżetu państwa.

● Wysokość tego wynagrodzenia obliczana jest na podstawie przeciętnego wynagrodzenia, a zróżnicowane jest wysokością mnożnika określonego dla poszczególnych funkcji. Przez pojęcie "przeciętne wynagrodzenie" należy rozumieć przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszone przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 1996 r. nr 70, poz. 335, z późn. zm.).

● Obok wynagrodzenia ryczałtowego członkom składu orzekającego i oskarżycielowi przysługuje wynagrodzenie ryczałtowe za udział w rozprawie lub posiedzeniu. Wynagrodzenie takie przysługuje również protokolantowi, jeżeli nie wykonuje on swoich obowiązków na podstawie zatrudnienia,

● Wysokość wynagrodzenia za udział w rozprawie została ustalona odrębnie dla:

- przewodniczącego składu orzekającego,

- członka składu orzekającego

- oskarżyciela,

- protokolanta.

● Z tym że w przypadku przewodniczącego i członka składu orzekającego wysokość wynagrodzenia uzależniona jest także od tego, czy dana osoba została wyznaczona do sporządzenia uzasadnienia orzeczenia lub postanowienia.

● W przypadku Głównej Komisji Orzekającej zasady ustalania wysokości tego wynagrodzenia ukształtowane zostały analogicznie, z uwzględnieniem wyższych mnożników.

● Ustawa przewiduje obowiązek poinformowania osoby zainteresowanej oraz jej pracodawcy o:

- powołaniu w skład komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej albo do pełnienia funkcji rzecznika dyscypliny, głównego rzecznika i ich zastępców,

- wygaśnięciu członkostwa albo odwołaniu ze składu komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej przed upływem kadencji albo odwołaniu z funkcji rzecznika, głównego rzecznika lub ich zastępcy.

● Ustawa nie precyzuje podmiotów zobowiązanych do wykonania tego obowiązku. Wydaje się, że właściwe są odpowiednio organy powołujące albo stwierdzające wygaśnięcie członkostwa albo stosowne odwołanie.

● Do rozwiązań służących zapewnieniu bezstronności i niezawisłości osób wchodzących w skład komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej należy ochrona ich stosunku pracy. Wypowiedzenie przez pracodawcę stosunku pracy z takimi osobami, a także w okresie 6 miesięcy po upływie ich kadencji, wygaśnięcie członkostwa lub odwołanie ze składu komisji wymaga uprzedniej zgody przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej, a w przypadku osoby, która pełni lub pełniła funkcję przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej - prezesa Rady Ministrów. Z tym że dotyczy to osób, które są pracownikami jednostek sektora finansów publicznych. Zasady te stosuje się odpowiednio do:

- rzecznika dyscypliny lub jego zastępcy, z tym że wymagana jest zgoda głównego rzecznika;

- zastępcy głównego rzecznika, z tym że wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw finansów publicznych;

- głównego rzecznika, z tym że wymagana jest zgoda prezesa Rady Ministrów.

● Przy uwzględnieniu, że wykonywanie funkcji w systemie dyscypliny finansów publicznych nie ma charakteru etatowego, uregulowano obowiązki pracodawców osób powołanych w skład komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej albo pełniących funkcje rzecznika dyscypliny, głównego rzecznika lub ich zastępców. Pracodawca taki jest zobowiązany zwolnić taką osobę na czas niezbędny do wywiązania się ze sprawowanej funkcji, w tym do udziału w rozprawach, albo udziału w szkoleniach dla członków komisji lub rzeczników dyscypliny, z zachowaniem prawa do wynagrodzenia za ten czas. Zwolnienie może nastąpić na podstawie wezwania lub pisma przewodniczącego komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej albo rzecznika dyscypliny lub głównego rzecznika.

● Dodatkowym uprawnieniem osób wchodzących w skład komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej, rzeczników dyscypliny, głównego rzecznika i ich zastępców jest przysługujący im zwrot kosztów przejazdu i noclegów. Zwrot taki następuje zgodnie z rozporządzeniem ministra pracy i polityki społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz.U. nr 236 poz. 1990 z późn. zm.).

● Komisje orzekające, Główna Komisja Orzekająca, główny rzecznik oraz rzecznicy dyscypliny finansów publicznych nie funkcjonują w formach organizacyjno-prawnych przewidzianych dla jednostek sektora finansów publicznych. Dlatego też art. 70 nakłada na szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministrów, przy których działają międzyresortowe komisje orzekające, oraz prezesów regionalnych izb obrachunkowych obowiązek zapewnienia siedziby, obsługi prawnej i administracyjno-technicznej oraz ponoszenia wydatków związanych z ich funkcjonowaniem, wypłatą wynagrodzeń i szkoleniem oraz zwrotem świadkom kosztów przejazdu. Analogiczne obowiązki zostały nałożone na ministra finansów w zakresie funkcjonowania Głównej Komisji Orzekającej, głównego rzecznika i jego zastępców.

● Zakres obsługi określa rozporządzenie Rady Ministrów z 17 czerwca 2009 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela (Dz.U. z 2009 r. nr 136, poz. 1143 z późn. zm.).

● Na podstawie delegacji zawartej w komentowanym przepisie Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela (Dz.U. z 2005 r. nr 136, poz. 1143 z późn. zm.)

Dział IV

Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Rozdział 1

Zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych

● Organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych prowadzą postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Charakterystyczne dla tego postępowania jest to, że jest ono wszczynane przez organ pełniący funkcję oskarżyciela, a następnie po złożeniu wniosku o ukaranie prowadzone przez komisję orzekającą pierwszej instancji, w przypadku odwołania również przez GKO.

● Ustawodawca określa wyraźnie, że postępowanie jest dwuinstancyjne, z tym że rozstrzyganie sprawy przez organ drugiej instancji uzależnione jest od skorzystania przez strony postępowania ze środków odwoławczych. Należy zwrócić uwagę, że dwuinstancyjność postępowania dotyczy wykonywania zadań i funkcji GKO oraz głównego rzecznika, a nie rozpatrywania wniosku rzecznika przez komisje pierwszej instancji. Nowelizacja, która weszła w życie 11 lutego 2012 r., rozszerzyła zakres instancyjności postępowania. Dotyczy ona orzeczeń komisji orzekających, wskazanych w ustawie postanowień przewodniczącego komisji oraz niektórych postanowień rzecznika, w tym w szczególności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego oraz postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego.

● W ustawie nie przewidziano czynności, które byłyby wykonywane przez komisje orzekające w pełnym składzie. Wprowadzono zasadę, że komisja na rozprawie lub posiedzeniu orzeka w składzie trzech osób, a skład orzekający podejmuje rozstrzygnięcia w drodze głosowania. Dla stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie zapadło, niezbędne jest ustalenie większości głosów. W par. 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 lipca 2005 r. w sprawie działania organów orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz organów właściwych do wypełniania funkcji oskarżyciela (Dz.U. z 2005 r. nr 136, poz. 1143 z późn. zm.) ustalono następujące zasady przeprowadzania głosowania:

1. Członkowie składu orzekającego głosują kolejno, poczynając od najmłodszego wiekiem. Przewodniczący składu orzekającego głosuje ostatni.

2. Członek składu orzekającego, który głosował przeciwko uznaniu obwinionego za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, może wstrzymać się od głosowania nad karą, wówczas jego głos przyłącza się do zdania najprzychylniejszego dla obwinionego.

3. Jeżeli zdania tak się podzielą, że żadne z nich nie uzyska większości, zdanie najmniej korzystne dla obwinionego przyłącza się do zdania do niego zbliżonego, aż do uzyskania większości.

● W postępowaniu w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych występują dwie strony: oskarżyciel i obwiniony o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Rolą komisji orzekającej jest rozstrzygnięcie w zakresie przeciwstawnych interesów tych podmiotów, przy uwzględnieniu zasady równości stron w postępowaniu. Z tym że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności w zakresie sprawowanej funkcji główny rzecznik, rzecznik dyscypliny i ich zastępcy działają na rzecz finansów publicznych oraz reprezentują w prowadzonym postępowaniu interesy Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych jednostek sektora finansów publicznych.

● Jako oskarżyciela ustawa określa rzecznika, który złożył wniosek o ukaranie w zakresie występowania przed komisją orzekającą pierwszej instancji oraz głównego rzecznika w przypadku prowadzenia sprawy przez Główną Komisję Orzekającą. Należy uznać, że skoro:

- zastępca rzecznika dyscypliny wykonuje zadania i podejmuje wszystkie czynności określone w ustawie dla rzecznika dyscypliny w zakresie spraw przekazanych przez rzecznika dyscypliny (art. 57 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności),

- zastępca głównego rzecznika wykonuje zadania i podejmuje wszystkie czynności określone w ustawie dla głównego rzecznika w zakresie spraw przekazanych przez głównego rzecznika (art. 58 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności), to wskazane uprawnienie dotyczy również odpowiednio zastępców rzecznika i głównego rzecznika.

● Obwinionym jest z kolei osoba, wobec której oskarżyciel wystąpił z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zatem osoba objęta postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym przez rzecznika zyskuje status obwinionego wraz ze złożeniem przez rzecznika wniosku o ukaranie do właściwej komisji orzekającej.

● Obwinionemu, jako stronie postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przysługuje prawo do obrony. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że niezależnie od rozumienia pojęcia "obrona" obwiniony ma prawo. a nie obowiązek obrony. Prawo to może być realizowane w toku całego postępowania, a więc zarówno w toku postępowania przed rzecznikiem, jak i komisją orzekającą, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. "Prawo do obrony to prawo wypowiadania się na każdym etapie co do zarzutów, ich wszystkich punktów, okoliczności sprawy, zgłaszania wniosków dowodowych, składania wyjaśnień, w szczególności zaś umożliwienie obwinionemu osobistego uczestniczenia w rozprawie przed komisją orzekającą. Prawo do obrony powinno być realne, tj. obwiniony musi mieć fizyczną możliwość zapoznania się z materiałami sprawy, mieć czas na przygotowanie się do obrony oraz możliwość obrony przed komisją. Nawet obawa przed ewentualnym przedawnieniem niektórych zarzutów nie powinna wpływać na dołożenie staranności o właściwą realizację prawa obwinionego do obrony" . Zatem obwiniony ma prawo zarówno do obrony materialnej, jak i obrony formalnej. Obrona materialna oznacza podejmowanie wszelkich czynności w celu ochrony obwinionego w postępowaniu, w szczególności przedstawianie przez obwinionego dowodów na swoją obronę oraz składanie wniosków dowodowych, obrona formalna to z kolei prawo do korzystania przez obwinionego z pomocy obrońcy². Ustawodawca zakreśla ograniczenie do jednego obrońcy.

● Obwinionemu przysługuje prawo do skorzystania z pomocy obrońcy. Ustawodawca w zasadzie nie ogranicza istotnie kręgu osób mogących pełnić tę funkcję. Może to być bowiem każda osoba posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych, upoważniona przez obwinionego, w szczególności:

- osoba uprawniona do obrony zgodnie z ustawą z 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 z późn. zm.), tj. adwokat lub aplikant adwokacki,

- osoba uprawniona do świadczenia pomocy prawnej zgodnie z ustawą z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 10, poz. 65 z późn. zm.), tj. radca prawny lub aplikant radcowski.

● Obrońca wykonuje czynności w ramach określonych przez obwinionego w upoważnieniu. Upoważnienie do obrony może być udzielone na piśmie lub ustnie do protokołu. Upoważnienie udzielone ustnie znajduje odzwierciedlenie w protokole rozprawy lub posiedzenia.

● Zakres działań podejmowanych przez obrońcę może być szeroki. Obrońca może bowiem podejmować wszystkie czynności określone dla obwinionego oraz przysługują mu wszystkie prawa określone dla obwinionego, np. prawo do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, zgłaszania wniosków dowodowych czy odnoszenia się do wniosków dowodowych rzecznika. Udział obrońcy w postępowaniu nie wyłącza ani nie ogranicza osobistego działania w obwinionego, w szczególności w zakresie uczestnictwa w rozprawie, czy składania wyjaśnień lub wniosków dowodowych.

● Obrońca może podejmować czynności jedynie na korzyść obwinionego. Wykonanie konkretnych czynności przez obrońcę wymaga wcześniejszego dokonania analizy skutku tej czynności dla obwinionego. Niedopuszczalne są czynności niekorzystne dla obwinionego, czy też czynności niezgodne z jego interesem.

● Obrońca może bronić kilku obwinionych, jeżeli ich interesy nie pozostają w sprzeczności. Obrona kilku obwinionych przez jednego obrońcę nie będzie możliwa przykładowo w sytuacji, gdy obwinieni wzajemnie obwiniają się o popełnienie danego naruszenia.

● Należy zwrócić uwagę, że ustawa nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów obrony obwinionemu, nawet w sytuacji jego uniewinnienia. Koszty postępowania zwracane są przez obwinionych uznanych za odpowiedzialnych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w wysokości zryczałtowanej - 10 proc. przeciętnego wynagrodzenia.

● W art. 76 ustawy sformułowane zostały podstawowe zasady w postępowaniu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych gwarantujące pozycję obwinionego w tym postępowaniu. Należą do nich:

- zasada domniemania niewinności,

- brak obowiązku dowodzenia swojej niewinności,

- obowiązek rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego,

- zasada rozstrzygania jedynie na podstawie dowodów ujawnionych w postępowaniu przed organem orzekającym.

● Mimo że art. 76 ust. 1 zawiera pewne nieścisłości (domniemanie niewinności obalone zostaje prawomocnym orzeczeniem o odpowiedzialności, a nie o stwierdzeniu winy; koniunkcja pomiędzy udowodnieniem odpowiedzialności i potwierdzeniem jej prawomocnym orzeczeniem może sugerować, że do obalenia domniemania nie wystarczy stwierdzenie prawomocności orzeczenia i trzeba dodatkowo wskazać na dowody w tej sprawie), wydaje się jednak, że domniemanie niewinności może zostać obalone prawomocnym orzeczeniem w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

● Zasada braku obowiązku dowodzenia swojej niewinności stanowi konkretyzację reguły domniemania niewinności. Obwiniony nie ma bowiem obowiązku dowodzenia swojej niewinności i może bez podania powodów odmówić składania wyjaśnień lub odpowiedzi na poszczególne pytania kierowane do niego w toku postępowania. Wobec braku obowiązku dowodowego ze strony obwinionego, stwierdzić należy, że ciężar dowodzenia spoczywa na oskarżycielu i częściowo na komisji orzekającej. Komisja orzekająca może bowiem uzupełnić dowody z urzędu. Z innego źródła można wywodzić obowiązek składania wniosków dowodowych przez obrońcę. Intencją jego funkcji jest powinność działania w interesie obwinionego.

● Ciężar dowodzenia w zakresie naruszenia dyscypliny przez oskarżyciela uzupełniony został obowiązkiem rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego. Z tym że skorzystanie z tej zasady jest możliwe dopiero w sytuacji, gdy wyczerpały się możliwości, w szczególności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych.

● Art. 76 ust. 4 gwarantuje stronom postępowania rozstrzyganie sprawy jedynie na podstawie dowodów ujawnionych w postępowaniu przed organem orzekającym. Biorąc pod uwagę art. 134 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności, który stanowi, że komisja orzekająca orzeka na podstawie materiału dowodowego ujawnionego na rozprawie, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe na podstawie dowodów nieujawnionych na rozprawie, nawet w sytuacji gdy znajdują się one w aktach sprawy, do których strony mają pełen dostęp.

● Prawa określone w art. 74 - 76 przysługują obwinionemu. Zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy obwinionym jest osoba, wobec której oskarżyciel wystąpił z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Artykuł 77 rozszerza podmiot tych uprawnień, obejmując osoby, którym jeszcze nie postawiono zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ale wobec których rzecznik wszczął postępowanie wyjaśniające. Osobom takim przysługuje więc prawo do:

- obrony w toku postępowania wyjaśniającego,

- przedstawiania rzecznikowi dowodów na swoją obronę oraz składania wniosków dowodowych,

- korzystania z pomocy jednego obrońcy.

● W toku postępowania wyjaśniającego obowiązują te same zasady dotyczące obrońcy, co w postępowaniu przed komisją orzekającą.

Chodzi o to że:

- obrońcą może być osoba uprawniona do obrony zgodnie z prawem o adwokaturze, osoba uprawniona do świadczenia pomocy prawnej zgodnie z przepisami o radcach prawnych albo inna osoba, posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych, upoważniona przez osobę, wobec której rzecznik wszczął postępowanie,

- upoważnienie do obrony może być udzielone na piśmie lub ustnie do protokołu,

- obrońca może podejmować wszystkie czynności określone dla osoby objętej postępowaniem wyjaśniającym oraz przysługują mu wszystkie prawa określone dla tej osoby, a jego udział w postępowaniu nie wyłącza osobistego działania w nim tej osoby,

- obrońca może podejmować czynności jedynie na korzyść osoby, wobec której rzecznik wszczął postępowanie,

- obrońca może bronić kilku osób, jeżeli ich interesy nie pozostają w sprzeczności.

● W toku postępowania wyjaśniającego obowiązują te same zasady dotyczące domniemania niewinności.

Chodzi o to że:

- osobę, wobec której rzecznik wszczął postępowanie, uważa się za niewinną, dopóki jej odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie zostanie udowodniona i potwierdzona prawomocnym orzeczeniem w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

- osoba ta nie ma obowiązku dowodzenia swojej niewinności i może bez podania powodów odmówić składania wyjaśnień lub odpowiedzi na poszczególne pytania rzecznika,

- niedające się usunąć wątpliwości rzecznik rozstrzyga na korzyść tej osoby,

- podstawą rozstrzygania mogą być jedynie dowody ujawnione w postępowaniu.

● Art. 78 ust. 1 precyzuje przesłanki, które, co do zasady, skutkują odmową wszczęcia lub umorzeniem postepowania. Organ prowadzący postępowanie (oskarżyciel, organ orzekający) jest zobowiązany uwzględnić te przesłanki z urzędu i wydać postanowienie o umorzeniu postępowania, chyba że okoliczność, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, stwierdzono po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przed organem orzekającym, wydaje się orzeczenie o uniewinnieniu. Organ orzekający wydaje wtedy orzeczenie o uniewinnieniu.

● Przesłanka określona w pkt 1 zachodzi wtedy, gdy określone przez rzecznika jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie nie zaistniało lub nie zostało popełnione przez wskazanego obwinionego³. Wskazuje na to w szczególności bezosobowa forma językowa: "nie popełniono".

● Brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zarzucanym czynie może zaistnieć przede wszystkim wtedy, gdy doszło do działania lub zaniechania określonego przez rzecznika, jednak nie zostały wypełnione przesłanki naruszenia dyscypliny. Posiłkując się uregulowaniem art. 19 ustawy o odpowiedzialności należy stwierdzić, że do znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych należy wypełnienie przesłanek z art. 5 - 18c oraz możliwość przypisania winy w czasie popełnienia naruszenia⁴.

● Jak wskazano wyżej stwierdzenie zaistnienia przesłanek z pkt 1 i 2 po przeprowadzeniu postępowania dowodowego skutkuje wydaniem orzeczenia o uniewinnieniu.

● Postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza w sytuacji gdy nastąpiło przedawnienie karalności. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności, karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu.

● Oczywistą przesłanką negatywną wydaje się śmierć obwinionego.

● Postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza, jeżeli obwiniony na mocy przepisów szczególnych nie podlega orzecznictwu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Oznacza to sytuację, kiedy istnieją przepisy szczególne wskazujące, że obwiniony, mimo iż mieści się w zakresie podmiotowym odpowiedzialności określonym w art. 4 i 4a ustawy, nie podlega orzecznictwu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

● Możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania wyklucza wcześniejsze wydanie prawomocnego postanowienia lub orzeczenia komisji orzekającej w sprawie o ten sam czyn, popełniony przez tego samego obwinionego, albo sytuacja, że w tej samej sprawie przeciwko temu samemu obwinionemu toczy się przed komisją orzekającą wcześniej wszczęte postępowanie. Warto zwrócić uwagę, że w ramach tej przesłanki nie mieści się ani rozstrzygnięcie rzecznika (np. o umorzeniu postępowania), ani też prowadzenie postępowania przez rzecznika.

● Postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza, również w przypadku:

- działania lub zaniechania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego,

- naruszenia dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy.

● Katalog negatywnych przesłanek procesowych obejmuje również inne okoliczności wykluczające z mocy ustawy orzekanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Oznacza to z jednej strony, że katalog tych przesłanek nie jest zamknięty, z drugiej zaś podkreśla się, że podstawa umorzenia postępowania musi wynikać z przepisu rangi ustawowej.

● Regulacja art. 78a została wprowadzona nowelizacją ustawy o odpowiedzialności, która weszła w życie 11 lutego 2012 r. W dodanym art. 78a ustawy wprowadzono instytucję zawieszenia postępowania w przypadku wystąpienia długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie go. Wcześniej instytucja ta była stosowana wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 25 ust. 2 ustawy. Uzasadnieniem dla rozszerzenia możliwości zawieszenia wszczętych postępowań w szczególnie uzasadnionych przypadkach - poza oczywiście niemożnością jego prowadzenia przy zachowaniu wszelkich procedur oraz zasad chroniących prawa obwinionego (np. ze względu na długotrwałą chorobę osoby, której zarzuca się naruszenie dyscypliny finansów publicznych) - była konieczność respektowania przewidzianych w ustawie terminów instrukcyjnych dla podejmowania kolejnych czynności i rozstrzygnięć, co w szczególnych okolicznościach, niezależnych od organu prowadzącego postępowanie, może być niemożliwe⁵.

● Wydaje się, że pomimo użycia w ust. 1 sformułowania "z zastrzeżeniem art. 25 ust. 2" przepisy ust. 2 - 4 należy stosować również w przypadku zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 25 ust. 2.

● Zawieszenie postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ prowadzący postępowanie na danym etapie.

● Zawieszone postępowanie podejmuje się również w drodze postanowienia wydanego przez organ, który to postępowanie zawiesił. Następuje to niezwłocznie po ustaniu wskazanej w postanowieniu przeszkody albo uzyskaniu informacji o zakończeniu postępowania w sprawie o przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie albo wykroczenie skarbowe będące podstawą zawieszenia.

● Zgodnie z art. 113a ust. 1 ustawy o zawieszeniu i podjęciu postępowania rozstrzyga przewodniczący komisji orzekającej, jeżeli okoliczności uzasadniające takie rozstrzygnięcie zostaną ujawnione w toku postępowania poza rozprawą lub posiedzeniem. Jeżeli zatem okoliczności takie zostaną ujawnione w toku posiedzenia lub rozprawy, decyduje komisja orzekająca w składzie trzyosobowym.

● Ustawodawca wprowadził obowiązek ujawnienia dowodów przeprowadzonych przed zawieszeniem postępowania jedynie w sytuacji, gdy postępowanie zostało zawieszone po rozpoczęciu postępowania dowodowego na rozprawie, a skład orzekający został zmieniony.

● Art. 79 ust. 1 zawiera obowiązek łącznego rozpoznania spraw w przypadku gdy:

- pozostają ze sobą w ścisłym związku,

- dotyczą naruszenia dyscypliny finansów publicznych popełnionego przez więcej niż jedną osobę.

● Wyjątek od tej zasady może zaistnieć w efekcie okoliczności uniemożliwiających łączne rozpoznanie sprawy.

● Przykładem spraw pozostających ze sobą w ścisłym związku mogą być naruszenia objęte art. 5-17a i odpowiadające im przedmiotowo niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej. Wspólne rozpoznanie takich spraw ułatwi ustalenie prawdy obiektywnej oraz stopnia zawinienia obwinionych. Podobne cele ma również wspólne rozpoznanie spraw różnych obwinionych, którzy wspólnie popełnili naruszenie dyscypliny finansów publicznych, np. udzielając zamówienia publicznego w ramach łącznej reprezentacji zamawiającego.

● Zgodnie z art. 113a ust. 2 ustawy o łącznym rozpoznaniu spraw o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w których wniesione zostały odrębne wnioski o ukaranie, rozstrzyga przewodniczący komisji orzekającej.

● Ostatnią nowelizacją ustawy wprowadzono nakaz wyłączenia do odrębnego postępowania sprawy o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku ujawnienia okoliczności uniemożliwiającej łączne rozpoznanie, w szczególności w przypadku zasadności zawieszenia postępowania w jednej ze spraw. Wyłączenie do odrębnego postępowania umożliwi prowadzenie postępowania w pozostałym zakresie, w szczególności w stosunku do innego obwinionego, co zapobiegnie ewentualnemu przedawnieniu karalności wobec tego obwinionego lub obwinionych. Zatem obowiązek wyłączenia spraw do odrębnego postępowania zachodzi wtedy, gdy:

- okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania dotyczą jednej ze spraw rozpoznawanych łącznie,

- okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania dotyczą jednej z osób, które popełniły naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

- ujawnią się inne okoliczności uniemożliwiające łączne rozpoznanie sprawy.

● Zgodnie z art. 113a ust. 1 ustawy o wyłączeniu sprawy do odrębnego rozpoznania rozstrzyga przewodniczący komisji orzekającej, jeżeli okoliczności uzasadniające takie rozstrzygnięcie zostaną ujawnione w toku postępowania poza rozprawą lub posiedzeniem. Jeżeli zatem okoliczności takie zostaną ujawnione w toku posiedzenia lub rozprawy, decyduje komisja orzekająca w składzie trzyosobowym.

● Art. 80 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności konstytuuje zasadę obiektywizmu organów prowadzących postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jako organy należy przyjąć komisje orzekające oraz oskarżycieli zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji. Uwzględniając z jednej strony obowiązek udowodnienia naruszenia przez oskarżyciela, z drugiej zaś domniemanie niewinności i brak obowiązku jej udowadniania przez obwinionego, organy orzekające są zobowiązane prowadzić postępowanie bezstronnie, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej.

● Organy prowadzące postępowanie zostały zobowiązane do pouczania jego uczestników o ciążących na nich obowiązkach i przysługujących im prawach oraz udzielania im wyjaśnień i informacji o tych prawach i obowiązkach, tak aby w toku postępowania jego uczestnicy nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości przepisów dotyczących postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zakres tych pouczeń, wyjaśnień i informacji został określony jako "niezbędny" dla niepogorszenia sytuacji konkretnego uczestnika postępowania.

● Biorąc pod uwagę określony w tym przepisie ogólny obowiązek informacyjny oraz zawarte odrębnie w ustawie szczegółowe nakazy w tym zakresie skierowane do organów prowadzących postępowanie, wydaje się, że przez "uczestników postępowania" należy rozumieć strony tego postępowania, to jest oskarżyciela, obwinionego, jego obrońcę, a także świadków.

● Organy orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w pierwszej instancji badają swoją właściwość z urzędu (rzecznik na podst. art. 96a ust. 1, komisja orzekająca na podst. art. 111 ust. 1). Właściwość komisji ustala się zgodnie z art. 47 - 51a ustawy o odpowiedzialności. Z wnioskiem o ukaranie występuje się do komisji orzekającej zgodnie z właściwością ustaloną na tej podstawie. Ewentualne spory o właściwość między komisjami orzekającymi, zarówno pozytywne (gdy co najmniej dwie komisje uznają się za właściwe), jak i negatywne (gdy żadna z komisji nie uznaje się za właściwą), rozstrzyga przewodniczący GKO.

● Ustawodawca przewidział wyjątek od zasady ustalania właściwości komisji. Niezależnie od prawidłowego wyznaczenia właściwości komisji przewodniczący GKO wyznacza do rozpoznania sprawy inną komisję orzekającą, niż wynika to z jej właściwości:

- jeżeli wniosek o ukaranie dotyczy członka komisji orzekającej albo rzecznika dyscypliny lub jego zastępcy, właściwego w sprawach tej komisji,

- jeżeli z powodu wyłączenia członków komisji właściwej do rozpoznania sprawy jej rozpoznanie przed daną komisją nie jest możliwe.

● Z tym, że w pierwszym przypadku następuje to na wniosek przewodniczącego komisji orzekającej złożony przed skierowaniem wniosku o ukaranie do rozpoznania.

● Dokonując nowelizacji ustawy w 2010 r. uznano, iż wskazane w art. 81 ust. 2 i 3 ustawy przesłanki do wyznaczenia przez przewodniczącego GKO innej niż właściwa komisji orzekającej są niewystarczające, np. w związku z mogącymi zaistnieć różnymi przypadkami o charakterze losowym. Dlatego też wprowadzono w art. 81 ust. 3a, w którym dopuszczono możliwość wyznaczania innej komisji, w sytuacji gdy przemawiają za tym inne ważne przyczyny. Przyczyny te powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia w tej sprawie. Nie przewidziano - podobnie jak w pozostałych przypadkach zmiany właściwości komisji - możliwości zaskarżenia takiej decyzji⁶.

● Główna Komisja Orzekająca może postanowić o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez inną komisję orzekającą. Ustawodawca nie precyzuje żadnych przesłanek mogących doprowadzić do takiej zmiany właściwości komisji orzekającej. Może to zatem nastąpić zarówno z przyczyn leżących po stronie komisji, która wydała uchylane orzeczenie (np. przy stwierdzeniu braku bezstronności komisji), jak i oskarżyciela pierwszej instancji, a także z przyczyn obiektywnych, takich jak np. brak możliwości skompletowania składu do ponownego rozpatrzenia sprawy, ze względu na liczbę członków komisji. Sprawę przekazaną do ponownego rozpoznania rozpatruje inny skład orzekający.

● Jednym z praktycznych wyrazów zasady bezstronności i obiektywizmu w postępowaniach w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest obowiązek wyłączenia od udziału w rozpoznawaniu sprawy członków komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej w sytuacjach, w których ich udział stałby w sprzeczności z realizacją tej zasady. Ustawodawca przewidział dwie grupy przesłanek wyłączenia:

- z urzędu,

- na wniosek.

● Członek komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej podlega wyłączeniu od udziału w rozpoznawaniu sprawy z urzędu, jeżeli:

1) sprawa dotyczy go bezpośrednio, jego małżonka, krewnego lub powinowatego w linii prostej albo osoby pozostającej z nim w stosunku przysposobienia,

2) brał udział w wydaniu postanowienia lub orzeczenia uchylonego albo uznanego za nieważne z mocy prawa,

3) brał udział w rozpoznawaniu sprawy w niższej instancji,

4) występował w sprawie w charakterze świadka lub oskarżyciela.

● Określenie "sprawa dotyczy" nie oznacza wyłącznie występowania samego członka komisji, jego małżonka, krewnego lub powinowatego w linii prostej albo osoby pozostającej z nim w stosunku przysposobienia w charakterze strony w postępowaniu. Ze względu na konieczność zachowania nadrzędnej zasady bezstronności pojęcie to należy interpretować rozszerzająco. Wyłączeniu od udziału w rozpoznawaniu sprawy podlegać będzie zatem już osoba, która jest zainteresowana wynikiem postępowania ze względu na interes prawny lub faktyczny - swój, małżonka, krewnego itd.

● Ustawodawca przewiduje również obowiązek wyłączenia od udziału w rozpoznawaniu sprawy osób, które znają daną sprawę z przyczyn innych niż uczestnictwo w konkretnym etapie postępowania, to jest udziału w wydaniu postanowienia lub orzeczenia uchylonego albo uznanego za nieważne z mocy prawa, udziału w rozpoznawaniu sprawy w niższej instancji, występowania w sprawie w charakterze świadka lub oskarżyciela.

● Wyłączenie członka komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej od udziału w rozpoznawaniu sprawy na wniosek następuje, jeżeli między nim a oskarżycielem, obwinionym lub jego obrońcą zachodzi stosunek tego rodzaju, że może budzić wątpliwości co do jego bezstronności. Przepis nie precyzuje terminu "zajścia tego rodzaju stosunku", nie reguluje również skutków jego ustania. Zatem podstawą wyłączenia może być pojawienie się takich okoliczności na każdym etapie postępowania, jak również przed jego wszczęciem.

● Z wnioskiem o wyłączenie może wystąpić:

- sam członek komisji,

- oskarżyciel,

- obwiniony,

- obrońcy obwinionego.

● Przepisy dotyczące wyłączeń od udziału w rozpoznawaniu sprawy stosuje się odpowiednio do wyłączenia od udziału w rozpoznawaniu sprawy oskarżyciela i protokolanta. Z tym że w przypadku wyłączeń z urzędu nie stosuje się tych przesłanek, które wiążą się z wcześniejszą znajomością sprawy.

● Art. 84 określa organy właściwe do wykonania obowiązku w zakresie wyłączenia członka składu orzekającego, oskarżyciela lub protokolanta. Przesłanki wyłączenia od udziału w sprawie określa art. 83.

● Przewodniczący komisji orzekającej lub przewodniczący GKO na wniosek rozstrzygają w sprawie:

- wyłączenia członka komisji orzekającej lub GKO, odpowiednio przed rozprawą lub posiedzeniem,

- wyłączenia przewodniczącego składu orzekającego.

● Przewodniczący składu orzekającego rozstrzyga o wyłączeniu członka składu orzekającego, oskarżyciela lub protokolanta, przed odczytaniem wniosku o ukaranie.

● Główny Rzecznik rozstrzyga w sprawie wyłączenia rzecznika dyscypliny od udziału w rozpoznawaniu zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.

● W ustawie przewidziano trzy rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych:

- orzeczenia,

- postanowienia,

- zarządzenia.

● Z art. 85 ust. 1 wynika, że zasadą ogólną jest wydawanie przez właściwe organy zarządzeń, natomiast orzeczenia i postanowienia wydaje się wtedy, kiedy wyraźnie przesądzono o tym w przepisie.

● Orzeczenie może być wydane wyłącznie przez skład orzekający. Postanowienia i zarządzenia natomiast mogą wydawać:

- rzecznik dyscypliny finansów publicznych, główny rzecznik dyscypliny finansów publicznych,

- przewodniczący komisji orzekającej, przewodniczący GKO,

- przewodniczący składu orzekającego,

- skład orzekający,

w zakresie przewidzianym w ustawie.

● Postanowienie powinno zawierać co najmniej:

1) oznaczenie organu oraz osoby lub osób, wydających postanowienie,

2) datę wydania postanowienia,

3) wskazanie sprawy oraz kwestii, której postanowienie dotyczy,

4) rozstrzygnięcie z podaniem podstawy prawnej,

5) uzasadnienie, chyba że ustawa zwalnia od tego wymagania,

6) pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia albo informację o jego nieprzysługiwaniu,

7) wskazanie osoby lub osób, którym jest przekazywane.

● Uzasadnienie postanowienia powinno zawierać przedstawienie faktów i dowodów, które stanowiły podstawę wydania postanowienia, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia. "Uzasadnienie orzeczenia powinno tworzyć logiczną, zwięzłą, a jednocześnie wyczerpującą całość tego, czym kierowała się komisja orzekająca przy jego wydaniu. Zadaniem uzasadnienia orzeczenia jest wymienienie ustaleń, do których komisja orzekająca doszła po rozpoznaniu istoty sprawy, oraz wskazanie procesu logicznego, który doprowadził komisję orzekającą do tych ustaleń. Z treści uzasadnienia powinna wynikać przyjęta podstawa faktyczna i prawna orzeczenia." . Nie wymaga uzasadnienia postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Sporządzenia uzasadnienia nie jest wymagane również przy wydawaniu zarządzeń. W pozostałym zakresie wymogi dotyczące elementów składowych postanowienia stosuje się odpowiednio do zarządzeń.

W art. 85 ust. 4 wprowadzono zasadę dotyczącą zaskarżania postanowień i zarządzeń. Zażalenie na postanowienie przysługuje, jeżeli ustawa tak stanowi, a przepis ten stosuje się odpowiednio do zarządzeń. Zażalenie przysługuje więc na postanowienia:

- o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego,

- o umorzeniu postępowania wyjaśniającego,

- o utrzymaniu przez głównego rzecznika postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego,

- o umorzeniu postępowania na posiedzeniu na skutek zaistnienia przeszkody postępowania wymienionej w art. 78 ust. 1 pkt 3 - 8,

- w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej w orzeczeniu lub postanowieniu,

- 0 odmowie przywrócenia terminu.

● Organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały zobowiązane do zawiadomienia instytucji państwowej, samorządowej lub społecznej lub organu powołanego do sprawowania nadzoru nad taką instytucją o stwierdzeniu istotnego, sprzyjającego naruszeniom prawa, uchybienia w czynnościach tych instytucji. Pomijając niezbyt szczęśliwe sformułowanie tego przepisu, stwierdzić należy, że rzeczywiście organy prowadzące postepowania dyscyplinarne często dysponują wiedzą o nieprawidłowościach w jednostkach dysponujących środkami publicznymi. Należy zwrócić uwagę, że obowiązek zawiadomienia powstaje nie tylko wtedy, kiedy w jednostce stwierdzono naruszenie prawa, ale już wtedy, kiedy nastąpi uchybienie sprzyjające naruszeniom prawa, mimo, że takie jeszcze zaszły.

● Odrębnym problemem jest stwierdzenie poziomu istotności tych uchybień, który miałby spowodować powstanie takiego obowiązku.

● Warto zauważyć również, że omawiany obowiązek zawiadomienia nie jest uzależniony od jakichkolwiek rozstrzygnięć wydawanych przez organy dyscyplinarne, wystarczy, że stwierdzenie uchybień nastąpi w toku czynności sprawdzających lub w toku postępowania.

● Na instytucje państwowe i samorządowe nałożono obowiązek udzielania pomocy organom właściwym w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wydaje się, że rozwiązanie to ma zastąpić instytucje biegłego w postępowaniu. Wskazane instytucje są zobowiązane w szczególności:

1) wydawać opinie, jeżeli stwierdzenie okoliczności mających znaczenie dla sprawy wymaga wiadomości specjalnych lub wiedzy specjalistycznej,

2) przekazać dokumenty mające znaczenie w sprawie.

Z tym że termin wykonania tego obowiązku określa przez organ prowadzący postępowanie.

Ustawodawca podkreślił w tym zakresie rolę prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, nakładając odrębnie na ten organ obowiązek wydawania opinii w sprawach dotyczących przepisów o zamówieniach publicznych.

Mając na uwadze:

- art. 45 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności, który stanowi, że członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej są niezawiśli w zakresie orzekania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podlegają tylko przepisom prawa,

- art. 45 ust. 2, który stanowi, że członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są związani rozstrzygnięciami innych organów, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu,

stwierdzić należy, że opinie wydawane przez instytucje państwowe i samorządowe, w tym prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie są dla komisji wiążące.

Wykonywanie obowiązków na rzecz organów właściwych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez instytucje państwowe i samorządowe, w tym prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, następuje z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych.

Rozdział 2

Dowody

● Podstawą rozstrzygnięcia sprawy o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest ustalenie faktów mających znaczenie dla sprawy. Rolę dowodów można sprowadzić właśnie do wykazania zaistnienia lub niezaistnienia określonych faktów lub okoliczności. Obowiązkiem organów orzekających jest wskazanie, które z faktów lub okoliczności w postępowaniu zostały udowodnione i w jaki sposób, a które uznano za nieudowodnione.

● Dowodami w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych mogą być w szczególności zeznania świadków, wyjaśnienia obwinionego, dokumenty oraz opinie organów lub instytucji, jeżeli stwierdzenie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy wymaga wiadomości specjalnych lub specjalistycznych (art. 92 ustawy). Ustawodawca w ustawie o odpowiedzialności nie określił katalogu dowodów, które mogą być dopuszczone w prowadzonym postępowaniu, stąd można stwierdzić, iż dowodem w sprawie może być każdy środek dopuszczony przez prawo, mający znaczenie dla starannego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

● Przedmiotem dowodu - jak wskazuje art. 87 ustawy - są fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy, czyli wszystkie te, które mają lub mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, z którym prawo wiąże skutek prawny.

● Często udowadnianie pewnych kwestii jest zbyteczne. Przyjmuje się, że pewne fakty są bezsporne, nie dlatego, że nie zostały udowodnione, lecz dlatego, że uznano, iż udowodnienie ich jest w określonej sytuacji zbyteczne.

● Notoryjność - to posiadanie niespornej wiedzy o pewnych faktach przez organy prowadzące postępowanie i strony. Rozróżnia się notoryjność powszechną i urzędową⁷. Fakty powszechnie znane (notoria powszechne) obejmują wiedzę przynależną nieokreślonemu kręgowi osób bądź to w ogóle, bądź to co najmniej na obszarze i w miejscu, w którym toczy się postępowanie. Notoryjność powszechna obejmuje utrwalone fakty historyczne i wydarzenia polityczne, prawa przyrody i techniki, procesy ekonomiczne i ustalone zwyczaje. Ustawodawca w art. 88 ustawy określił, iż fakty powszechnie znane i fakty znane z urzędu (notoria urzędowe) organowi prowadzącemu postępowanie nie wymagają przeprowadzenia dowodu. Na fakty znane organowi z urzędu należy jednak zwrócić uwagę stron postępowania. Fakty powszechnie znane dotyczą okoliczności oczywistych dla przeciętnego człowieka, nie ma potrzeby ich udowadniania, ani nawet zwracania na nie uwagi stronom. Natomiast notoryjność urzędowa obejmuje fakty znane organowi prowadzącemu, z racji jego działalności urzędowej. Są to informacje, z którymi organ zetknął się bezpośrednio, a przede wszystkim fakty, o których dowiedział się np. przy rozpatrywaniu innej sprawy. Należy zwrócić uwagę, iż notoryjność urzędowa nie obejmuje wiedzy prywatnej, znanej członkom organu z osobistej obserwacji lub ze słyszenia⁸. Fakty notoryjne znane powszechnie lub urzędowo mogą stać się jednak przedmiotem przeciwdowodu, jeśli strona je zakwestionuje⁹. Fakty powszechnie znane oraz fakty urzędowe powinny być ujawnione w toku prowadzonego postępowania, powinny znaleźć swoje odbicie w prawidłowo sporządzonym protokole rozprawy.

● Ustawodawca nałożył na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Używając określenia "wszechstronnego" wskazał, iż organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez jego wnikliwą analizę, dogłębnie, szczegółowo, dokładnie. Dyspozycja tego przepisu nakłada na organ orzekający obowiązek nie tylko aktywnego udziału w postępowaniu i wykorzystaniu wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, ale również zobowiązuje go do poszukiwania nowych dowodów dla wyjaśnienia określonych faktów, z wykorzystaniem wszelkich dostępnych źródeł i środków (zasada prawdy)¹⁰. Biorąc powyższe pod uwagę, należy dodać, że w postępowaniu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych strony mają prawo składania wniosków dowodowych, a organ orzekający może również przeprowadzić dowody z urzędu.

● Wnioskiem dowodowym jest żądanie przez stronę przeprowadzenia określonego dowodu. Może on być złożony ustnie lub pisemnie i musi zawierać oznaczenie dowodu, a więc np. imię i nazwisko świadka i jego adres, a w przypadku przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazać i dokładnie określić dokumenty mające stanowić dowód w sprawie oraz tezę dowodową - wskazanie faktów lub okoliczności, które mają być udowodnione. Wniosek może zmierzać do udowodnienia faktów pozytywnych, jak i negatywnych.

● Wniosek dowodowy może zawierać także elementy dodatkowe, określające sposób przeprowadzenia dowodu (np. przesłuchania świadka w miejscu jego pobytu). Sposób przeprowadzenia dowodu wnioskodawca wskazuje wówczas, gdy uzna to za potrzebne. Z uprawnienia tego będzie korzystał przede wszystkim obwiniony, bowiem wnioskuje on jedynie o przeprowadzenie dowodów dla niego korzystnych¹¹. Należy dodać, iż wnioskowany dowód musi być możliwy do przeprowadzenia, oraz przydatny do udowodnienia założonej tezy dowodowej. Przedmiotem dowodu może być jedynie okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, w przeciwnym razie wniosek podlega oddaleniu na podstawie art. 89 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności.

● Każdy złożony wniosek może być załatwiony dwojako: komisja może bądź go uwzględnić, bądź też go oddalić, przy czym przesłanki oddalenia wniosku wyczerpująco określa art. 89 ust. 3 ustawy. Obowiązująca procedura nie zna instytucji "pozostawienia wniosku dowodowego bez rozpoznania" czy "wycofania wniosku dowodowego". Stąd też np. Główna Komisja Orzekająca uznała za niezrozumiałe stwierdzenie zawarte w protokole rozprawy o "rezygnacji" rzecznika z powołania świadka. "Powinnością składu orzekającego było bowiem rozpoznanie złożonych wniosków. Zdaniem GKO, powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik postępowania" .

● Ustawa zawiera zamknięty katalog przesłanek oddalenia wniosku dowodowego. Wniosek dowodowy może więc zostać oddalony, jeżeli:

1) okoliczność, która ma zostać udowodniona, nie ma znaczenia dla sprawy,

2) okoliczność, której dotyczy wniosek, została już udowodniona zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy,

3) dowód jest nieprzydatny do stwierdzenia danej okoliczności,

4) wniosek dowodowy w sposób oczywisty zmierza do przedłużenia postępowania,

5) dowodu nie da się przeprowadzić.

● Wniosek dowodowy nie może być oddalony z innych powodów, nawet w sytuacji gdy dotychczas przeprowadzone dowody wskazują fakty odmienne od tych, które wnioskodawca zamierza udowodnić. Strona postępowania może ponowić wcześniej oddalony wniosek dowodowy. Oddalenie wniosku dowodowego nie stoi bowiem na przeszkodzie późniejszemu dopuszczeniu dowodu, nawet jeżeli nie ujawniły się nowe okoliczności.

● W ramach prawa do obrony osoba, wobec której wszczęto postępowanie, ma prawo do przedstawiania dowodów na swoją obronę oraz składania wniosków dowodowych. Ustawodawca nakłada jednak obowiązek dokładnego oznaczenia faktów, o których stwierdzenie ta osoba wnosi. W przypadku świadków konieczne jest takie ich wskazanie, aby organ prowadzący postępowanie miał możliwość ich wezwać. Pamiętać należy, że wniosek dowodowy może zostać oddalony, jeżeli dowodu nie da się przeprowadzić.

● Należy zauważyć, że osoba, wobec której wszczęto postępowanie, nie może zażądać wskazania czy wyszukania dowodu na potwierdzenie swoich stwierdzeń, przez organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

● W art. 91 uregulowano zasady przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, w szczególności prawa i obowiązki świadka. Do obowiązków świadka należy:

1) stawić się na wezwanie organu prowadzącego postępowanie, w szczególności na rozprawie,

2) złożyć zeznania.

● Złożenie zeznań odbywa się w formie ustnej przed organem prowadzącym postępowanie w sposób zapewniający stronom możliwość zadawania świadkowi pytań.

Do uprawnień świadka można zaliczyć:

- przesłuchanie w miejscu pobytu przez wyznaczonego członka składu orzekającego lub członka innej komisji orzekającej, jeżeli byłoby to uzasadnione ze względu na odległość, która dzieli siedzibę komisji od miejsca pobytu świadka, a zwróci się o to przewodniczący komisji rozpoznającej sprawę, w przypadku gdy świadek nie może stawić się na rozprawę z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody,

- odmówienie udzielenia odpowiedzi na poszczególne pytania, jeżeli odpowiedź mogłaby narazić jego samego, jego małżonka, krewnego lub powinowatego w linii prostej albo osobę pozostającą z nim w stosunku przysposobienia na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych lub odpowiedzialność określoną odrębnymi przepisami,

- odmówienie udzielenia odpowiedzi na pytania co do okoliczności stanowiących informacje niejawne, chyba że zostanie zwolniony z obowiązku zachowania tajemnicy w trybie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zwolnienia można odmówić tylko wtedy, gdyby złożenie wyjaśnień lub udzielenie odpowiedzi mogło wyrządzić poważną szkodę państwu,

- odmówienie odpowiedzi na poszczególne pytania ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu lub funkcji co do okoliczności, na które rozciąga się ten obowiązek, chyba że sąd zwolni go od obowiązku zachowania tajemnicy. Zwolnienie to może dotyczyć wyłącznie okoliczności, która nie może być ustalona w postępowaniu przed komisją orzekającą lub w postępowaniu odwoławczym na podstawie innych dowodów.

● Realizacji uprawnień świadka służy obowiązek pouczenia go przed rozpoczęciem przesłuchania o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy.

● Konsekwencją obowiązku złożenia zeznań przez świadka jest zobowiązanie jego pracodawcy do zwolnienia go od pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia za czas nieobecności w pracy. Ustawodawca zadbał, aby osoba wykonująca obowiązek ustawowy nie straciła za ten czas prawa do wynagrodzenia. Dla pracodawcy podstawą do zwolnienia od pracy jest wezwanie odpowiednio rzecznika dyscypliny, przewodniczącego komisji orzekającej lub Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej.

● Komentowany przepis pośrednio przesądza, kto jest właściwy do wystąpienia z wezwaniem świadka do złożenia zeznań. Są to: rzecznik dyscypliny, zaś w imieniu komisji pierwszej instancji i Głównej Komisji Orzekającej - odpowiednio ich przewodniczący.

● Kolejnym uprawnieniem świadka jest zwrot kosztów przejazdu, zgodnie z rozporządzeniem ministra pracy i polityki Sspołecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz.U. z 2002 r. nr 236, poz. 1990 z późn. zm.). Zwrot kosztów następuje z budżetu organu, przy którym funkcjonuje właściwa komisja orzekająca lub oskarżyciel.

● Wprowadzone nowelizacją z 2011 r. regulacje art. 91b ustawy, umożliwiające nałożenie na osoby prawidłowo wezwane w charakterze świadka kary porządkowej za niestawiennictwo bez uzasadnionej przyczyny, miały na celu zdyscyplinowanie osób niestawiających się na wezwanie, a w konsekwencji - usprawnienie postępowania, a także zapobieżenie przedawnieniu karalności naruszeń dyscypliny finansów publicznych¹².

● Na osobę wezwaną w charakterze świadka, która nie stawiła się na wezwanie organu prowadzącego postępowanie, to jest oskarżyciela, komisji orzekającej pierwszej instancji lub GKO, można nałożyć karę porządkową w wysokości do 100 zł, a w przypadku ponownego niezastosowania się do wezwania - karę porządkową w wysokości do 200 zł. Kary nie nakłada się, jeżeli niestawiennictwo jest usprawiedliwione nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć.

● Karę porządkową nakłada, w drodze postanowienia, odpowiednio:

- rzecznik dyscypliny,

- przewodniczący składu orzekającego komisji orzekającej albo Głównej Komisji Orzekającej.

● Na postanowienie o nałożeniu kary porządkowej osobie ukaranej służy zażalenie. Artykuł 141 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że postanowienie, od którego nie został wniesiony środek zaskarżenia, staje się prawomocne z dniem, w którym upływa termin wniesienia środka zaskarżenia, a jeżeli środek zaskarżenia cofnięto - staje się prawomocne z dniem jego cofnięcia.

● Zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia za pośrednictwem organu, który je wydał, odpowiednio do:

- głównego rzecznika,

- przewodniczącego komisji orzekającej,

- przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej.

● Jeżeli natomiast przewodniczącym składu orzekającego:

1) komisji orzekającej jest przewodniczący tej komisji - zażalenie wnosi się do przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej;

2) Głównej Komisji Orzekającej jest przewodniczący tej komisji - zażalenie wnosi się do GKO.

● Skutkiem wniesienia zażalenia może być jego uwzględnienie i uchylenie przez organ, który je wydał. W przeciwnym wypadku wskazane organy rozpoznają zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Organ wskazany w ust. 4, w drodze postanowienia, utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo je uchyla. Postanowienie jest prawomocne w dniu wydania.

● Na postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o nałożeniu kary porządkowej służy skarga do sądu administracyjnego.

● Prawomocne postanowienie o nałożeniu kary porządkowej niezwłocznie przekazuje osobie ukaranej odpowiednio rzecznik dyscypliny albo przewodniczący składu orzekającego komisji orzekającej albo Głównej Komisji Orzekającej. Do postanowienia dołącza się wezwanie do uiszczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, orzeczonej kary porządkowej.

● Wpływy z tytułu kar porządkowych stanowią dochód budżetu państwa i podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

● Dzięki wprowadzeniu nowelizacją z 2011 r. art. 91c wyraźnie odróżniono środki dowodowe: możliwość wezwania do przedstawienia na piśmie, w terminie oznaczonym przez organ prowadzący postępowanie, informacji w określonej sprawie, w ramach posiadanej wiedzy (art. 91c ustawy), które nie wiązałoby się z możliwością poniesienia przez osobę wezwaną odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy od klasycznego składania zeznań ustnie przez osoby wzywane w charakterze świadka (art. 91 ust. 1 ustawy), już pod rygorem odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy¹³.

● Organ prowadzący postępowanie, a więc oskarżyciel i komisja orzekająca, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, uprawnione są do wezwania dowolnego podmiotu do przedstawienia na piśmie, w wyznaczonym terminie, informacji mających znaczenie dla sprawy, w ramach posiadanej wiedzy. Jednak niejasny jest status w postępowaniu podmiotów, do których organ może się zwrócić, jak również charakter złożonych na piśmie informacji.

● Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że jeżeli dla stwierdzenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy wymagane są wiadomości specjalne lub wiedza specjalistyczna, to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zasięgnięcia opinii organów lub instytucji, o których mowa w art. 86, to jest prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz innych instytucji państwowych i samorządowych. Samo stwierdzenie, czy okoliczności mające znaczenie dla sprawy wymagają wiadomości specjalnych lub wiedzy specjalistycznej, należy do organu prowadzącego postępowanie.

● W przepisie tym ustanowiono namiastkę możliwości skorzystania przez organy prowadzące postępowanie ze specjalistycznej wiedzy biegłych.

Autorzy komentarza: Mateusz Winiarz - redakcja merytoryczna

Magdalena Melerowicz - art. 60 - 62, 63 - 71

Mateusz Winiarz - art. 62, 62a, 64, 65 - 70, 72 - 92

Ada Władysława Wójcicka - art. 87 - 92

1 Por. uwagi do art. 55

2 L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 74 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, SIP Lex.

3 Tak: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 78 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, SIP Lex; T. Robaczyński, P. Gryska, Dyscyplina finansów publicznych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 324; K. Borkowska, A. Kościńska-Paszkowska, T. Bolek, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 322.

4 Ibidem

5 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy z 2011 nr 4465.

6 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy z 2011 nr 4465.

7 S. Waltoś, Proces karny. Zarys systemu, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis,Warszawa 2009, s.357.

8 L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 88 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, SIP Lex.

9 Por. S. Waltoś, Proces karny ..., s. 358.

10 Por. S. Waltoś, Proces karny ..., s. 220.

11 Por. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 89 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, SIP Lex.

12 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy z 2011 nr 4465.

13 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy z 2011 nr 4465.