Polityczne kłopoty z niezależnością regulatorów

W przeszłości niezależność regulatorów stanowiła problem dla klasy politycznej w wielu krajach. W Polsce nadal stanowi problem.

W Stanach Zjednoczonych przez wiele lat podważano w sądach legitymację konstytucyjną tego typu organów do działania w imieniu państwa. W efekcie jednak nie udało się jej podważyć i regulatorzy znaleźli swoje dyskretne miejsce w systemie podziału władzy. W Europie, gdzie organy regulacyjne nie mają aż tak bogatej historii, problem legitymacji ich działania był również przedmiotem szerokiej debaty. Mimo wielu oporów, w większości państw zdecydowano się na przekazanie tego typu organom podstawowych atrybutów niezależności, takich jak kadencyjność, wybór przez organy władzy ustawodawczej oraz kontrola parlamentarna.

W przypadku Polski opisywany w mediach przykład regulatora telekomunikacyjnego wskazuje na determinację Komisji Europejskiej, która grozi nam wysoką karą za brak formalnych gwarancji niezależności. Przepisy projektowane dla UKE tworzą niezrozumiałą hybrydę ustrojową, w której regulator jest wybierany przez Sejm za zgodą Senatu, jest organem kadencyjnym, ale faktycznie zależnym od rządu i ministra infrastruktury.

Przykład prezesa UKE jest na tyle symptomatyczny, że ukazuje dwa zjawiska od lat towarzyszące naszej sferze polityczno-ustrojowej. Pierwszym jest niechęć polityków do rozstania ze swoją potencjalną strefą wpływów. Łatwość powoływania i odwoływania na określone stanowisko jest przecież gwarancją tego, że taki wpływ można przynajmniej starać się roztaczać. Drugim jest brak pomysłu na regulatorów.

Od czasu raportu Jana Marii Rokity nikt tak naprawdę poważnie nie wypowiedział się na temat tego, jak mają wyglądać okolice centrum rządowego. Model, który zaproponowali autorzy raportu, miał charakter centralistyczny, ja opowiadam się za modelem zdekoncentrowanym. Umocowanie ustrojowe regulatorów powinno być podobne, ale stworzenie jednego superregulatora nie jest w stanie wygenerować większej efektywności czy sprawności działania. Model, w którym w centrum znajduje się organ antymonopolowy powiązany z regulatorami sektorowymi więzami koordynacji (np. porozumienia dotyczące współpracy, współdecydowanie), sprawdza się już w praktyce, choć wymaga oczywiście korekt.

Jednym z zapomnianych elementów w dyskusji na temat regulatorów jest niezależność finansowa. Organy regulacyjne działają na styku administracji i gospodarki. W pogoni za wykwalifikowanymi pracownikami konkurują z najbogatszymi sektorami w państwie. Stopień złożoności spraw, którymi się zajmują, wymaga specjalistycznej wiedzy i fachowości. Jednocześnie to organy, które zarabiają na siebie. Do budżetu państwa, przynajmniej niektóre z nich, wnoszą z tytułu kar kilkakrotnie więcej, niż same otrzymują.

Najłatwiej chyba naruszyć niezależność, ingerując w finanse. Państwo stoi tutaj przed wyborem: albo regulować dobrze, fachowo i liczyć się z konsekwencjami finansowymi, albo powiedzieć sorry, nie stać nas na regulację.