Teoria nijak się ma do rzeczywistości

Obecnie regularną praktyką jest posyłanie partnerom, z którymi konsultuje się projekty, samego projektu ustawy bez aktów wykonawczych. Tymczasem niekiedy treść aktu wykonawczego ma kluczowe znaczenie dla oceny projektu ustawy. Dlatego nawet rozporządzenie Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej przewiduje w swoim załączniku, że projekty aktów wykonawczych muszą być gotowe nie mniej niż 30 dni przed wejściem w życie ustawy, która upoważnia do ich wydania. Powinny być też opublikowane przez Rządowe Centrum Legislacji jako informacje publiczne - przewiduje to regulamin pracy Rady Ministrów.

Przepisy te są jednak nagminnie łamane. Przykładem była uchwalona latem 2011 r., wbrew woli środowisk prawniczych, zmiana prawa o ustroju sądów powszechnych. Akty wykonawcze były tajemnicą w czasie uchwalenia ustawy i jeszcze długo po jej uchwaleniu. Podczas obrad sejmowej komisji sprawiedliwości i praw człowieka wiceminister sprawiedliwości zapytany o projekty tych aktów odpowiedział kategorycznie: "Będą zgodne z duchem ustawy". I tyle. Tymczasem niektóre z rozporządzeń nadal nie są znane, choć ustawa weszła już w życie. A praktyką polskich ministrów jest przekraczanie w przepisach wykonawczych zakresu delegacji ustawowej.

Gdyby akty wykonawcze były w porę konsultowane, Trybunał Konstytucyjny miałby o wiele mniej pracy. Ale zwykle ekipie politycznej, która jest w danym momencie przy władzy, nie zależy na tym, aby ulżyć trybunałowi. Im więcej ma on pracy, tym większa szansa, że nie nadąży w porę uchylać przepisów niezgodnych z konstytucją. I nawet jeśli je uchyli w przyszłości, to jakieś cele regulacji, do których rządzący dążą, zostaną osiągnięte.

W Biuletynie Informacji Publicznej powinny być publikowane opinie partnerów społecznych. To też przewiduje regulamin pracy Rady Ministrów. Konia z rzędem temu, kto owe opinie w biuletynie znajdzie, a już znalezienie tam opinii niepasującej do oczekiwań ustawodawcy graniczy z cudem.

Mam wrażenie, że ustawodawca bardzo dba o to, by negatywnych opinii nie było dużo. Np. starannie selekcjonuje partnerów pytanych o zdanie. Projekty przesyła się do zaopiniowania również takim organizacjom, których one nie dotyczą i nie interesują. Organizacje takie nie odpowiadają bądź piszą zdawkowo, że projektowi się nie sprzeciwiają. W ten sposób uzyskuje się odpowiedni procent opinii pozytywnych i "braku sprzeciwów". Z kolei tych, którzy mogliby się sprzeciwić projektowi, chętnie się pomija. Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia regularnie otrzymuje do zaopiniowania projekty aktów prawnych, które nie dotyczą sądownictwa ani tematyki przez sądy rozpoznawanej. Za to ważne projekty, w sprawie których sędziowie chcieliby głos zabrać, do konsultacji nie trafiają. W efekcie forsowane ostatnio przez ministra kolejne projekty rozporządzeń o znoszeniu sądów Iustitia poznawała z internetu.

Inną stosowaną metodą - służącą chyba tylko eliminowaniu negatywnych opinii - jest przysyłanie do zaopiniowania kilku aktów naraz i wyznaczanie krótkiego terminu. Niekiedy terminu się nie wskazuje, zastępując go określeniem "prosimy o opinię w jak najkrótszym czasie". To oznacza, że nawet opinia sporządzona błyskawicznie może być spóźniona i pominięta. Tymczasem prawda jest taka, że jeżeli partner społeczny musi zaopiniować jednocześnie wiele aktów prawnych, to wielce prawdopodobne jest, że nie zdąży. A przecież, jeśli ma jakieś krytyczne uwagi, musi napisać więcej i szansa, że nie zdąży, oczywiście rośnie, za to spada... odsetek negatywnych opinii.

Przy przedstawianiu Sejmowi zaopiniowanego już projektu ustawy opinie partnerów społecznych powinny być uwzględniane w jednym z punktów uzasadnienia projektu, mianowicie w ocenie skutków regulacji. Rada Ministrów przyjęła nawet w 2006 r. wytyczne do oceny skutków regulacji, w których określiła sposób ich sporządzania.

Partnerzy społeczni zwykle wskazują negatywne konsekwencje projektów, jeśli je krytykują. Nie ma jednak takiej siły, która zmusiłaby projektodawcę do uwzględnienia tych opinii w ocenie skutków regulacji. Autorzy rządowych projektów po prostu "nie podzielają" negatywnych ocen i nawet najbardziej oczywistych faktów - których dostrzec nie chcą - nie zamieszczają w ocenie skutków regulacji. W ostatnim okresie parokrotnie organizacje prawnicze dowiadywały się z uzasadnienia projektu ustawy, że nikt się mu nie sprzeciwiał - wbrew znanej im treści własnej opinii.

Bardzo ciekawą metodą omijania konsultacji, zastosowaną przy uchwalaniu wspomnianej zmiany p.u.s.p., są "planowane poprawki poselskie". Partnerom społecznym przedstawia się do zaopiniowania pierwotny projekt ustawy. Następnie dokonuje się w nim istotnych zmian, których się jednak nie przedstawia do zaopiniowania, lecz przekazuje posłom rządzącej partii z odpowiednimi poleceniami. Oni zgłoszą zmiany w trakcie prac w komisjach sejmowych jako własne poprawki. Poprawki poselskie konsultacjom nie podlegają. Problem z głowy.

Odrębną kwestią przy konsultacjach projektów ustaw jest władza sądownicza. Nie ma w ogóle przewidzianego trybu konsultacji ustaw dotyczących sądownictwa (w tym zmian kodeksów) z sędziami. Sądownictwo nie ma centralnego organu samorządowego i w interesie władz politycznych leży, aby go nie miało, gdyż wtedy łatwiej jest ignorować wszystkie opinie sędziów jako "odosobnione i niereprezentatywne". Krajowa Rada Sądownictwa grupuje przedstawicieli wszystkich władz. Opinie stowarzyszeń sędziowskich można zignorować. Projekty ustaw rozsyła się zaś do sądów w taki sposób, że sędzia chcący zaopiniować projekt ma na to często dwie - trzy godziny od chwili jego otrzymania; najpierw projekt, a potem opinia muszą przecież przejść drogą służbową przez prezesów wszystkich szczebli. Zresztą sędziowie wiedzą, że ich opinie giną w przepastnych urzędniczych szufladach, toteż coraz mniej jest wśród nich naiwnych, którzy tracą czas na ich pisanie. Podobnie jest z uchwałami, które w sprawach istotnych projektów zmian ustrojowych samorzutnie podejmują organy samorządowe sądów. Szuflad wystarczy.

Ministerstwo Sprawiedliwości, którego przerób legislacyjny jest duży, skupiło się w ostatnich latach na forsowaniu aktów prawnych nieakceptowanych przez świat prawniczy. To zmusza do znalezienia sposobów omijania zasad i skutków konsultacji społecznych. Oczywiście reakcje społeczne są do tego adekwatne. W kwietniu br. organizacje prawnicze z inicjatywy Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Asystentów Sędziów zwróciły się do rzecznika praw obywatelskich w sprawie regularnego naruszania zasad konsultacji w procesie legislacyjnym. Sędziowie zażądali m.in. od KRS podjęcia działań w celu utworzenia centralnego organu samorządu sędziowskiego. Prawnicy zadają sobie pytanie, co to da.

W czasach PRL liderzy PZPR mieli pewność, że posłowie jednomyślnie uchwalą każdą ustawę, za jaką każe się im zagłosować. Po pierwszych latach III RP, kiedy w Sejmie były setki poglądów i opinii, zbliżyliśmy się do wzorca, w którym władza wykonawcza - pisząca projekty ustaw - jest w istocie ustawodawczą, a władza ustawodawcza - Sejm - w istocie wykonawczą, bo głosując zgodnie z partyjną dyscypliną, tak naprawdę wykonuje cudze decyzje. To nie sprzyja udziałowi społecznych partnerów w procesie legislacji, bo ten, kto ma większość parlamentarną, nie musi i nie chce się z nimi liczyć. Nie pomogą tu żadne zmiany przepisów. Potrzebna jest zmiana mentalności elit politycznych, a tę wymusić może tylko sytuacja w kraju. Albo... regularne klęski w Trybunale Konstytucyjnym.

Gdyby akty wykonawcze były w porę konsultowane, to Trybunał

Konstytucyjny na pewno miałby o wiele mniej pracy

@RY1@i02/2012/099/i02.2012.099.07000020c.804.jpg@RY2@

Maciej Strączyński, przewodniczący Stowarzyszenia Sędziów Polskch Iustitia

Maciej Strączyński

przewodniczący Stowarzyszenia Sędziów Polskch Iustitia