Pięć lat zintegrowanego nadzoru w Polsce

Pierwsze pięć lat Komisji Nadzoru Finansowego obfitowało w trudne decyzje. Zintegrowany nadzór w Polsce się sprawdził. Działał prewencyjnie, efektywnie przeciwdziałał tym zjawiskom, do których zwalczania został powołany. Sektor finansowy w kryzysie pozostał stabilny i dokapitalizowany - to dowód na to, że podjęto działania we właściwym czasie, a ich zakres był adekwatny do sytuacji na rynku. Zdaliśmy również egzamin z efektywności i ze skuteczności dzięki sprawnej integracji poprzednich urzędów oraz wdrażaniu propozycji wypracowanych w ramach pakietu odbiurokratyzowania rynku finansowego.

Kryzysy mają to do siebie, że zazwyczaj są nagłe. W Polsce w momencie, kiedy tworzyliśmy nowy system nadzoru finansowego, nikt nie spodziewał się, że pojawią się aż takie problemy. Na przełomie lat 2008 i 2009, czyli na początku pierwszej fali kryzysu, współczynnik wypłacalności banków wynosił około 11 proc. KNF domagała się wówczas, żeby banki nie wypłacały wypracowanych w poprzednim roku zysków w formie dywidendy, tylko wykorzystały je do wzmocnienia własnych kapitałów, dzięki czemu współczynnik wypłacalności już pół roku później przekroczył 12,5 proc. Po dwóch latach, dzięki narzędziom makro- i mikroostrożnościowym, których użyliśmy, kapitały banków udało się na tyle umocnić, że dzisiaj współczynnik wypłacalności dla całego sektora wynosi blisko 14 proc. Pozycja kapitałowa i płynnościowa każdego podmiotu jest dobra, a polski sektor bankowy należy teraz do najstabilniejszych w całej Unii. W Europie obecnie toczy się dyskusja, jak zabezpieczyć się przed nowymi kryzysami, które mogą w przyszłości dotykać sektor finansowy. Mówi się, że zawiodły regulacje związane z płynnością. Dlatego wprowadzono m.in. takie regulacje jak Bazylea III. Ma to być panaceum na problemy, które były źródłem poprzedniego załamania. Rzadko jednak zauważa się, że Polska te normy przyjęła jako jedyny kraj w Unii Europejskiej jeszcze przed kryzysem. A to jest dowód dalekowzroczności nadzoru.

Ocena ostatnich 5 lat działania KNF jest zdecydowanie pozytywna. Udało się przejść przez pierwszą fazę kryzysu w świetnej formie. System bankowy jest dokapitalizowany, płynny i rentowny. Tak było przez ostatnie pięć lat. Oczywiście, ważny wpływ na sektor bankowy miały też ogólny stan gospodarki, polityka makroekonomiczna czy ciągle jeszcze relatywnie niski poziom zadłużenia polskich gospodarstw domowych i przedsiębiorstw. Poza tym Polska na tle regionu miała od zawsze dość konserwatywny system bankowy, co wpłynęło na to, jak poradził on sobie z kryzysem. Pomogło też to, że Polacy dość późno zainteresowali się kredytami hipotecznymi i w efekcie w systemie nie zdążyła wyrosnąć bańka hipoteczna. Chciałem zwrócić jednak uwagę, że ustawa, na podstawie której powstała KNF, nie była idealna. Komisja została stworzona z wielu różnych organizacji nadzorczych. Dużym osiągnięciem jest to, że wszystkie je udało się skonsolidować w krótkim czasie i sprawić, żeby dobrze razem pracowały. Uważam również, że KNF należy pochwalić za to, iż w kryzysie udało się utrzymać zaufanie do sektora finansowego. Stało się tak m.in. dzięki przekonaniu banków do zatrzymania zysków, monitorowaniu płynności banków zagranicznych działających w Polsce i dobrej komunikacji ze społeczeństwem. Nie było takiego momentu, w którym powstałaby wątpliwość, czy polski sektor bankowy jest stabilny.

Uważam, że KNF zdała egzamin bardzo dobrze, szczególnie biorąc pod uwagę trudny początek, emocje polityczne i dyskusje, czy jej utworzenie to rzeczywiście dobry ruch. Organizacyjnie było to nadzwyczaj trudne zadanie. Pojawiają się komentarze, że niektóre sprawy mogły wyglądać nieco inaczej, np. proces dostosowania regulacji polskich do europejskich mógłby przebiegać sprawniej. Trudno mi jednoznacznie ocenić, czy know-how i zasoby ludzkie Urzędu Komisji pozwalały ten proces przyspieszyć. Wielkim plusem KNF jest to, że w momencie, kiedy pojawiały się problemy, działała skutecznie i szybko. W tej dyskusji jednak zapominamy o jednej rzeczy - KNF nie jest jedyną instytucją, która jest odpowiedzialna za stan sektora bankowego. Tym również zajmują się Narodowy Bank Polski i Ministerstwo Finansów. Dlatego powinno się mówić też o koordynacji prac między KNF a innymi instytucjami. W tym zakresie, moim zdaniem, powinno to wyglądać lepiej. Przypominam sobie, że kiedy wybuchł kryzys, bankowcy nie wiedzieli, kto odpowie na najważniejsze dla nas pytania.

Kiedy powoływano KNF, dziennikarze pytali mnie, który model nadzoru jest lepszy - zdecentralizowany czy zintegrowany. Wtedy odpowiadałem, i to zdanie podtrzymuję do dzisiaj, że nie ma idealnego modelu. Skutecznie i sprawnie może działać nadzór zarówno w jednym, jak i w drugim systemie, pod warunkiem że jego działania prowadzone są rzetelnie i profesjonalnie.

Myślę, że model zintegrowany sprawdził się w Polsce z dwóch powodów. Instytucja była sprawnie zarządzana, a także występowały sprzyjające okoliczności zewnętrze. Sektor finansowy był dobrze nadzorowany przed powstaniem KNF, zatem przedpole było oczyszczone. Drugą sprzyjającą okolicznością był fakt, że nasi przedsiębiorcy nie wyrywają się do zaciągania kredytów. W kategorii małych i średnich firm, jeśli dobrze przypominam sobie publikację PARP-u, zaledwie 14 proc. z nich kiedykolwiek korzystało z kredytu bankowego.

Minione pięć lat należy ocenić pozytywnie. Warto podkreślić, że KNF prowadzi bardzo zauważalną i pożyteczną działalność edukacyjną, między innymi zapraszając noblistów i organizując debaty z nimi. To wpływa na ogólny poziom wiedzy środowiska ekonomistów.

W dyskusji padł zarzut, że KNF reagowała na pewne kwestie zbyt późno. Otóż bardzo łatwo jest oceniać po, kiedy już wszystko wiemy. Trudniej jest podejmować nieraz ryzykowne decyzje przed, czyli zanim się coś wydarzy.

W  ocenie KNF warto zwrócić uwagę na trzy rzeczy. Po pierwsze jest to instytucja apolityczna i ostatnie pięć lat tego dowiodło. Nie widziałem w jej działalności żadnej czytelnej orientacji politycznej. Po drugie, jest to - jak na razie - skutecznie działający urząd. Czasem mówi się: idzie dobrze, bo nic się nie stało. Tymczasem w tym przypadku właśnie się działo. Systemy finansowe na świecie mają problemy, a w Polsce nie. I to właśnie świadczy o skuteczności naszego nadzoru finansowego. Chociaż nie o wszystkich jego przedsięwzięciach opinia publiczna jest szczegółowo informowana - co w pełni zrozumiałe. A trzecim elementem, który oceniam bardzo dobrze, jest przejrzystość polityki nadzorczej. Zawsze czytam z uwagą komunikaty z posiedzeń - nad czym debatowano, jak głosowano, kto był za, kto przeciw, a kto się wstrzymał. Inna rzecz, czy przejrzystość obejmuje też Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, bo rynek mówi, że to są drzwi obrotowe, gdzie wchodzi się, żeby zaraz wyjść, a rotacja pracowników jest ogromna. Proszę jednak zwrócić uwagę, że to jest dopiero pierwsze pięciolecie, czyli okres modelowania instytucji. Dlatego nie robiłbym z tego problemu numer jeden.

System finansowy w Polsce to nie tylko banki. Na tym polu nie widzę zagrożeń. Jednak czarne chmury zbierają się nad otwartymi funduszami emerytalnymi, a ich źródłem są politycy. I nie dzieje się tak dlatego, że były to instytucje źle zarządzane, czy bardziej podatne na kryzys.

Jeśli spojrzymy na to, w jakim stanie sektory bankowy i ubezpieczeniowy wyszły z osłabienia gospodarczego, to muszę powiedzieć, że jest on doskonały. Wszystkie paramenty, na podstawie których oceniamy poszczególne instytucje sektora finansowego, były na poziomach wyższych niż wprowadzone w czasie kryzysu wymagania.

Kiedy zaczynał się kryzys, PKPP Lewiatan natychmiast, wspólnie ze swoimi członkami

- przedsiębiorstwami, bankami i innymi instytucjami finansowymi - zaczęła organizować dyskusje, których celem było przygotowanie propozycji działań antykryzysowych. Pakiet antykryzysowy - stworzony przez przedsiębiorców - przygotowaliśmy i przedstawiliśmy NBP, KNF, ministrowi finansów i innym instytucjom. Muszę przyznać, że wielką wartością dodaną tych prac było to, że przedsiębiorcy spotykali się z bankowcami i nawzajem tłumaczyli sobie, co się dzieje. Pakiet został rozesłany do tych wcześniej wspomnianych instytucji z prośbą o spotkanie, żeby móc na ten temat rozmawiać. KNF odpowiedziała na naszą prośbę natychmiast. Komisja rozumie potrzebę kontaktowania się z rynkiem i słuchania głosów, jakie płyną z gospodarki. Myślę, że te spotkania zaowocowały pewnymi nieformalnymi działaniami, których nie znajdziemy w raportach KNF, ale były one niebywale skuteczne. Przyczyniły się w bardzo istotny sposób do osiągnięcia stabilności na rynku finansowym.

Ta otwartość na współpracę zaowocowała budowaniem wzajemnego zaufania. A to było jednym z kluczowych elementów, żeby przejść suchą nogą przez to, co wtedy działo się na rynku.

Stress testy dla sektora ubezpieczeniowego zostały wprowadzone w 2009 roku, natomiast dla sektora bankowego w 2010 roku. Na szczęście nic się nie wydarzyło, ale tego typu działania powinny być wprowadzone wcześniej.

Jednym z elementów, o których państwo wspominają, jest koordynacja działań pomiędzy poszczególnymi instytucjami. Jeżeli w czasie zawirowań na rynkach finansowych wstrzymywaliśmy się z wprowadzeniem pewnych regulacji, to co może lepiej świadczyć o tym, że ona rzeczywiście dobrze działała? Można było pójść utartym trybem i powiedzieć, że z punktu widzenia nadzorczego zrobiliśmy to, do czego od kilku miesięcy się przygotowywaliśmy, to co zaplanowaliśmy. Jednak dopasowując nasze działania do sytuacji na rynku, odwlekliśmy pewne rekomendacje i uważam, że była to trafna decyzja.

Idąc dalej - często pojawiał się postulat, że politykę nadzorczą, fiskalną i monetarną trzeba było koordynować tak, żeby była całkowicie spójna. Pojawia się pytanie: czy to jest w ogóle możliwe? Każda z tych polityk ma inaczej zdefiniowany cel i pakiet narzędzi do jego osiągnięcia. Każdy z tych celów jest ważny. Postulat pełnej koordynacji kryje w sobie przyzwolenie, aby niektórych z tych celów zaniechać. Dlatego bardziej podoba mi się postulat niezależności tych trzech polityk i dyskusji pomiędzy instytucjami sprawującymi nad nimi pieczę.

Odniosę się również do kwestii nadmiernej rotacji pracowników UKNF. Należy zauważyć, że zmiany kadrowe w momencie tworzenia się zintegrowanego nadzoru były zdecydowanie mniejsze niż w innych krajach europejskich, gdzie podobny proces miał miejsce. Obecna kadra UKNF to w 95 proc. pracownicy z wyższym wykształceniem. Dodatkowo aż 16 proc. ukończyło studia podyplomowe, a to o 10 proc. więcej niż w poprzednich nadzorach. Dyplom MBA w UKNF ma pięć razy więcej pracowników niż w poprzednich nadzorach.

Najważniejszym osiągnięciem polskiego nadzoru jest to, że zamiast rozwiązywać sytuacje kryzysowe, potrafi im skutecznie zapobiegać.

Trzeba zwrócić jeszcze uwagę na jedno. Otóż jest mnóstwo takich działań, które nigdy nie będą przedmiotem komunikatów prasowych, artykułów, nigdy nie będą przedmiotem wywiadów. Bardzo dużym osiągnięciem urzędu jest to, że jesteśmy cisi, działamy z boku, ale dzięki temu jesteśmy bardzo skuteczni.

Sprawa kredytów walutowych to kwestia, która jest przedmiotem dyskusji między bankami a nadzorem od wielu lat, zanim jeszcze powstała KNF. Wielu bankowców i polityków uważało, że kredyty walutowe dla klientów indywidualnych powinny być wprost zabronione. Zapomniano tylko, że taka uznaniowa decyzja prawnie nie leży w gestii tej instytucji. Do dzisiaj ten temat nie został wyczerpany. Ta sytuacja nie dotyczy zresztą tylko Polski i zajmują się nią również instytucje odpowiedzialne za europejski nadzór nad rynkiem finansowym. W zakresie kredytów walutowych KNF, wydając odpowiednie rekomendacje, ograniczyła ryzyko dla rynku bankowego i klientów.

Podatek finansowy, proponowany w różnych formach, jest przedmiotem gorących rozmów w Europie i Stanach Zjedoczonych. W Polsce możemy znaleźć obecnie szereg argumentów przeciwko jego wprowadzeniu.

Najważniejsze, że nasze banki utrzymują relatywnie wysokie bufory kapitałowe - średnio 13,5 proc., czyli wyraźnie wyżej niż średnia europejska. Ten bufor zmniejsza ryzyko bankructwa banku i zwiększa stabilność systemu. Ponadto u nas banki nie były i nie są źródłem problemów fiskalnych budżetu państwa, systemu bankowego ani systemu gwarantowania depozytów.

Politycy co jakiś czas rzucają hasła, że trzeba wprowadzić podatek bankowy. Nie wiadomo, czy ma on być naliczany od transakcji, czy od wielkości aktywów instytucji bankowych, czy od wybranych aktywów bankowych, nie wiadomo więc, do czego odnieść się w tej dyskusji. Dlatego trudno ocenić, czy będzie on bezpieczny dla polskiego sektora, czy nie. I czy nie będzie obciążeniem dla sfery realnej gospodarki. Ważne jest jednak, żebyśmy uczestniczyli w tej debacie, bo może się okazać, że pewnego dnia zakomunikuje się nam, że na poziomie europejskim ustalono już rozwiązanie tej kwestii. My tymczasem w ogóle nie mieliśmy szans odnieść się do tego, jaki wpływ podatek bankowy będzie miał na naszą gospodarkę.

Przed KNF stoi wciąż wiele wyzwań. Trzeba będzie przede wszystkim dostosować polski sektor finansowy do modyfikacji w europejskich i światowych regulacjach oraz wykorzystać zmiany w europejskiej architekturze finansowej do dalszego wzmocnienia stabilności polskiego systemu bankowego i zwiększenia ochrony konsumenta. Ważne też będzie wprowadzenie nowych regulacji w kwestii kryzysowego zarządzania bankami, w tym ich upadłości. Trzeba też będzie poradzić sobie z ciągle dużym zasobem kredytów walutowych i na bieżąco monitorować skuteczność ostatnio wprowadzonych zaostrzonych regulacji. Wreszcie warto byłoby zwiększyć zestaw dostępnych instrumentów długoterminowego finansowania banków, bo dzisiaj finansują one wieloletnie kredyty hipoteczne krótkoterminowami depozytami, np. poprzez umożliwienie bankom uniwersalnym emisji listów zastawnych.

Myślę, że w przyszłości nadzór powinien zwrócić większą uwagę na corporate governance. Jeśli czytam w statutach banków przepisy niezgodne z kodeksem spółek handlowych, a w regulaminach niezgodne ze statutem, to jest to wysoce naganne. KNF dobrze zrobiła, inspirując kanon dobrych praktyk rynku finansowego. Nikt nikomu niczego nie nakazywał, nie zakazywał, a jednak jego wprowadzenie przyniosło pozytywne efekty. I nadzór mógłby kontynuować działania na rzecz miękkiej samoregulacji rynku.

Ciągle nie mamy zdefiniowanych wymogów kapitałowych dla funduszy emerytalnych. Poza tym KNF powinna od dawna zabiegać w różnych środowiskach o to, aby SKOK-i  były objęte nadzorem finansowym. Jeżeli tam coś się wydarzy, to ucierpi na tym cały sektor finansowy. I wreszcie KNF powinna bardziej angażować się w działania dotyczące rynku finansowego, które podejmuje Komisja Europejska.

Nie może zabraknąć naszego głosu w dyskusji nad regulacjami przygotowywanymi w UE. A głos ten powinien być wcześniej dyskutowany w Polsce z przedstawicielami prywatnego sektora finansowego, a także z przedsiębiorcami.

Niezbędne jest w mojej opinii wprowadzenie w Polsce nadzoru makroostrożnościowego. KNF powinien wesprzeć działania, które do jego utworzenia doprowadzą, I to jak najszybciej.

Uważam, że KNF powinna prowadzić aktywną i efektywną komunikację z rynkiem. W sytuacji zagrożeń makroekonomicznych nadzór powinien działać sprawnie i stanowczo, jednocześnie uzasadniając swoje propozycje lub decyzje.

Brakuje mi również rozwiązania kwestii długoterminowego finansowania, czyli zaradzenia problemowi niedoboru długoterminowych depozytów. Obecnie nie widzę rozwiązania problemu, który KNF powinna wypracować wspólnie z Ministerstwem Finansów oraz sektorem bankowym.

Czekałem na to pytanie. Mówi się: przecież Brytyjczycy chcą teraz zdezintegrować nadzór, a w Polsce budowaliśmy system w oparciu o ich rozwiązania. Ale uważam, że Anglii udały się miliony rzeczy, ale nadzór bankowy nie. I nie wolno brać z nich przykładu. Brytyjski nadzór działa źle, a nasz wprost przeciwnie, co by wskazywało na to, że dobrze mu w takim kształcie jak obecnie. Ciekawa wydawała się przy tej okazji sekwencja tego, co działo się na rynku - KNF swoimi działaniami potwierdzała to, co banki postanowiły same wprowadzić wcześniej.

@RY1@i02/2011/174/i02.2011.174.050.000200.807.jpg@RY2@

@RY1@i02/2011/174/i02.2011.174.050.000200.806.jpg@RY2@

Stanisław Kluza, przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego

@RY1@i02/2011/174/i02.2011.174.050.000200.801.jpg@RY2@

Andrzej S. Natowski, prezes zarządu Fundacji Polski Instytut Dyrektorów

@RY1@i02/2011/174/i02.2011.174.050.000200.805.jpg@RY2@

Marcin Piątkowski, Centrum Badawcze Tiger, Bank Światowy

@RY1@i02/2011/174/i02.2011.174.050.000200.808.jpg@RY2@

Adam Płociński, dyrektor pionu międzysektorowego, Urząd Komisji Nadzoru Finansowego

@RY1@i02/2011/174/i02.2011.174.050.000200.802.jpg@RY2@

Małgorzata Starczewska-Krzysztoszek, główna ekonomistka, dyrektor departamentu badań i analiz PKPP Lewiatan

@RY1@i02/2011/174/i02.2011.174.050.000200.803.jpg@RY2@

Józef Wancer, doradca zarządu Deloitte

@RY1@i02/2011/174/i02.2011.174.050.000200.804.jpg@RY2@

Bohdan Wyżnikiewicz, wiceprezes zarządu Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową

Debatę prowadził Marcin Piasecki, zastępca redaktora naczelnego "DGP"

Notowała Magdalena A. Olczak