Jak gminy, powiaty i województwa realizują obowiązek rozwoju kultury

Ustawowym obowiązkiem samorządu jest mecenat nad działalnością kulturalną rozumianą jako tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Mecenat ten polega na wspieraniu i promocji twórczości, edukacji i oświaty kulturalnej, działań i inicjatyw kulturalnych oraz opieki nad zabytkami.

Kultura generuje rozwój ekonomiczny poprzez usługi turystyczne i związane z turystyką (hotelarstwo, gastronomia, rzemiosło artystyczne itp.), podnosi atrakcyjność miejsca dla inwestorów, przyjezdnych i mieszkańców, wzmacnia funkcje metropolitalne miast, tworzy miejsca pracy. Coraz powszechniejsze jest organizowanie latem masowych imprez muzycznych czy filmowych, zapewniających ruch turystyczny. Wymienione korzyści oddziaływania kultury, społeczne i gospodarcze, są powodem objęcia tej sfery finansowaniem ze środków publicznych.

Rozwój kultury realizowany jest głównie przez instytucje kultury, których sytuacja prawna określona jest ustawą z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej ustawa). Przewiduje ona, że formami organizacyjnymi tej działalności są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Aktywność w tym zakresie nie jest traktowana jako działalność gospodarcza. Osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, których podstawowym celem statutowym nie jest prowadzenie działalności kulturalnej, mogą ją prowadzić w szczególności w formie klubów, świetlic, domów kultury i bibliotek.

Instytucje kultury, a zwłaszcza muzea, jednostki organizacyjne mające na celu opiekę nad zabytkami, ośrodki badań i dokumentacji, biura wystaw artystycznych, galerie i centra sztuki, biblioteki, domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby, ogniska artystyczne, domy pracy twórczej, prowadzą w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury. W związku z tym zajmują się one edukacją kulturalną i wychowaniem przez sztukę, sprawowaniem opieki nad zabytkami, tworzeniem warunków dla rozwoju amatorskiego ruchu artystycznego itp. Prowadzenie działalności kulturalnej przez jednostki samorządu terytorialnego jest ich zadaniem własnym o charakterze obowiązkowym. Tworząc instytucje kultury, jednostki te nazywane są organizatorami.

Jednostka samorządu terytorialnego, tworząc instytucję kultury, wydaje akt o utworzeniu i nadaje jej statut. Kompetencję tę wykonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Akt o utworzeniu powinien określać nazwę instytucji kultury, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania. Statut natomiast powinien zawierać: nazwę, teren działania i siedzibę, zakres działalności, organy zarządzające i doradcze oraz sposoby ich powoływania, sposób uzyskiwania środków finansowych, zasady dokonywania zmian statutowych oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna (jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić). Nadanie statutu następuje w drodze uchwały organu stanowiącego. Uchwała ta ma charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Spełnia więc kryteria normatywnego aktu wykonawczego, należącego do kategorii prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 20 maja 2010 r., NK.II. MKP.0911-13/10, LexPolonica nr 2455337). Zapisy statutu powinny być wystarczająco jasne, czyli określać, o jaką działalność chodzi, tak aby przy powstaniu praktycznych wątpliwości związanych z działalnością instytucji kultury to właśnie statut stanowił punkt odniesienia pozwalający rozwiać określone kontrowersje. Instytucja kultury powinna działać w takim zakresie, jak wynika to z jej statutu (uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z 10 marca 2010 r., nr VI/16/2010, LexPolonica nr 2212718).

Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórczych. Opinia ta nie musi być pozytywna (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 13 maja 2010 r., NK.II.MS6.0911-7/10-1, LexPolonica nr 2455335). W regulaminach ustala się komórki organizacyjne i stanowiska pracy funkcjonujące w instytucji, szczegółowe ich zakresy działania oraz obieg informacji. Analiza niektórych struktur, takich jak domy kultury i biblioteki, wykazuje, że w praktyce spotyka się ustalanie podstawowych elementów struktury w statucie. Szczegółowe jej rozwiązania zamieszczane są natomiast w regulaminach. W praktyce stosuje się także zastrzeżenia, iż struktura samorządowej instytucji kultury podlega zatwierdzeniu przez organ wykonawczy samorządu.

Instytucja kultury uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Do rejestru instytucji kultury wpisuje się z urzędu instytucje kultury utworzone przez tego organizatora, a nie wszelkie placówki, choćby nawet utworzone przez podmioty tego samego szczebla administracyjnego. Zatem jeżeli jednostka samorządu terytorialnego tworzy jakąś instytucję kultury, to jest ona obowiązana prowadzić rejestr, do którego ta instytucja zostanie wpisana. Natomiast do rejestru prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego nie wpisuje się instytucji kultury utworzonych przez ministra lub inne jednostki samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Poznaniu z 16 lipca 2008 r. IV SA/Po 29/2008, LexPolonica nr 2253812). Zasady jego prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu ministra kultury i sztuki z 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz.U. nr 20, poz. 80). Istnieje też ustawowy obowiązek prowadzenia wykazu obiektów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w których prowadzona jest jako podstawowa działalność kulturalna, lub które dla takiej działalności zostały wybudowane i nie mogą być przeznaczone do prowadzenia wyłącznie innej działalności podstawowej.

Na czele instytucji kultury stoi dyrektor, który jest powołany przez organizatora na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w danej placówce oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Organizator przedstawia kandydatowi na to stanowisko warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury, a kandydat program działania, jaki ma zamiar realizować w placówce. Przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora jednostki kultury nie jest z reguły obowiązkowe. Organ jednostki samorządu terytorialnego może jednak postanowić o przeprowadzeniu konkursu na to stanowisko. W niektórych samorządowych instytucjach wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje obligatoryjnie w drodze konkursu. Minister kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może jednak wyrazić zgodę na powołanie kandydata wskazanego przez organizatora na stanowisko dyrektora. Listę instytucji, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu oraz w których odwołanie dyrektora następuje po zasięgnięciu opinii ministra kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, określona została w rozporządzeniu ministra kultury z 19 października 2004 r. W celu przeprowadzenia konkursu organizator powołuje komisję konkursową w składzie:

● trzech przedstawicieli organizatora,

● dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego,

● dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych działających w tej instytucji kultury, jeżeli w jednostce nie działają takie organizacje, w ich miejsce organizator powołuje dwóch przedstawicieli załogi,

● dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury.

Przeprowadzenie procedury konkursowej w celu wyłonienia kandydata na to stanowisko należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządowej (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 5 marca 2010 r., NK.I.AZie.0911-2-2(2)/10), LexPolonica nr 2331394). Szczegółowe zasady pracy komisji konkursowej określone zostały w rozporządzeniu ministra kultury z 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. nr 154, poz. 1629).

Organizator może też powierzyć zarządzanie tą placówką osobie fizycznej lub prawnej na zasadzie kontraktu menedżerskiego. Powierzenie zarządzania następuje na podstawie umowy o zarządzaniu instytucją kultury zawartą między organizatorem a zarządcą na czas oznaczony, nie krótszy niż trzy lata. Jeżeli zarządca jest osobą prawną, umowa powinna przewidywać, kto w jej imieniu będzie dokonywał czynności zarządu. Do umów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 112, poz. 981 z późn. zm.). Umowa taka powinna określać w szczególności:

● obowiązki zarządcy w zakresie bieżącego zarządzania oraz zmian i uprawnień w instytucji kultury,

● zasady wynagradzania zarządcy,

● kryteria oceny efektywności zarządzania,

● odpowiedzialność za powierzoną instytucję kultury.

Organizator może rozwiązać ze skutkiem natychmiastowym umowę o zarządzaniu, jeżeli m.in. zarządca dopuszcza się rażącego naruszenia prawa albo w sposób istotny naruszy postanowienia umowy.

Dyrektor jednostki kultury zarządza nią i reprezentuje ją na zewnątrz. Do zakresu jego działania należy w szczególności: organizowanie bieżącej działalności, składanie oświadczeń woli w sprawach majątkowych; reprezentowanie w relacjach publicznoprawnych; sporządzanie planów rzeczowych i finansowych, sprawozdań oraz wniosków inwestycyjnych; stanowienie wewnętrznych regulaminów organizacyjnych i zarządzeń, ustalanie odpłatności za udział w imprezach artystycznych, wystawach, pokazach, szkoleniach i innych formach działalności kulturalnej organizowanych przez instytucję; załatwianie, wynikających ze stosunku pracy, spraw pracowników. Dyrektor może powierzyć niektóre obowiązki zastępcy dyrektora. Do wyjątków należą regulacje wymagające dla jednostki kultury powołanie organu kolegialnego. Do takich wyjątkowych regulacji należy np. art. 15 ustawy o bibliotekach, który stanowi, iż przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie, a także art. 11 ustawy o muzeach, który stwierdza, iż przy muzeum państwowym i samorządowym działa (obligatoryjnie) rada muzeum. Sprawuje ona nadzór nad wypełnianiem przez muzeum jego zadań wobec zbiorów i społeczeństwa, w szczególności nad realizacją jego celów, a także ocenia, co najmniej raz do roku, działalność muzeum oraz zatwierdza przedłożony przez dyrektora roczny plan działalności, wraz z planem finansowym, a także sprawozdanie roczne z jego działalności.

Prawo do powoływania i odwoływania członków rady muzeum należy do założycielskiego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Prawo do podjęcia przez radę lub sejmik uchwały o powołaniu (odwołaniu) członka rady muzeum realizowane jest w ramach samodzielnego decydowania, co nie oznacza jednak, że uchwała ta może być podjęta dowolnie, a więc bez wystąpienia przyczyn uzasadniających podjęcie takiej uchwały. Kompetencje rady lub sejmiku w niektórych przypadkach mogą zostać przeniesione na szczególny organ: radę powierniczą. Zgodnie z art. 17 ustawy o muzeach organy jednostek samorządu terytorialnego mogą w muzeach rejestrowanych, bezpośrednio im podległych, powierzyć - za zgodą ministra kultury i dziedzictwa narodowego, po zasięgnięciu opinii Rady do Spraw Muzeów swoje uprawnienia radzie powierniczej. Ustawodawca nie wyjaśnił bliżej, o jakie uprawnienia chodzi, ale na pewno organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi zachować co najmniej kompetencje w zakresie stanowienia statutu muzeum i jego zmian.

Ustawodawca przewiduje, że organizator może dokonać połączenia lub podziału instytucji kultury. Odnośnie uchwały rady gminy w tej sprawie WSA w Gdańsku w wyroku z 19 stycznia 2005 r. (3 II SA/Gd 1328/2002, LexPolonica nr 1200215) stwierdził, że mieszkańcy gminy są legitymowani do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargi do sądu administracyjnego.

Na trzy miesiące przed wydaniem aktu o połączeniu lub podziale organizator musi podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach takiej decyzji. Uchwała o podziale instytucji kultury obligatoryjnie powinna zawierać: nazwę dzielonej instytucji kultury; nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania instytucji kultury powstałych w wyniku podziału; określenie jednostek organizacyjnych włączonych do instytucji tworzonych w wyniku podziału; ustalenie zasad przejęcia zobowiązań i wierzytelności przez instytucje powstające w wyniku podziału (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubuskiego z 3 grudnia 2010 r., NK.I.AZie.0911-2-23(2)/10, LexPolonica nr 2460660).

Statut nowej instytucji kultury nadaje organizator. Podział instytucji kultury polega na utworzeniu dwóch lub więcej tego typu instytucji w oparciu o załogę i mienie należące do instytucji kultury ulegającej podziałowi. Podział instytucji kultury polegać może również na wyłączeniu z instytucji kultury wyodrębnionej jednostki lub jednostek organizacyjnych w celu włączenia ich do innej instytucji kultury. Zasady przekazania składników majątkowych ujętych w bilansie wyłączonych jednostek określa organizator. Statut powstałym instytucjom nadaje organizator. Zarówno samorządowe instytucje kultury, jak i państwowe instytucje kultury, na podstawie umowy między organizatorami mogą tworzyć lub łączyć prowadzone przez nich placówki, prowadzić, jako wspólną instytucję kultury prowadzoną przez jednego z organizatorów. Tak utworzona instytucja kultury jest wspólną instytucją kultury organizatorów, którzy ją utworzyli, chyba że umowa stanowi inaczej. W związku z tym w umowie strony powinny określić swoje uprawnienia odnośnie treści statutu, powołania dyrektora oraz likwidacji instytucji kultury.

Organizatorzy ci mogą także na podstawie umowy zawartej z osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej tworzyć instytucje kultury, określając w niej uprawnienia podmiotu zawierającego umowę z organizatorem odnośnie treści statutu, powołania dyrektora oraz likwidacji tego podmiotu. W przypadku likwidacji samorządowej instytucji kultury w trybie, o którym mowa wyżej, jednostka samorządowa jest zobowiązana zwrócić właściwemu organowi administracji rządowej lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego mienie otrzymane w wyniku czynności związanych z połączeniem.

Likwidacja instytucji kultury może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przed wydaniem aktu o likwidacji organizator jest obowiązany podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach likwidacji. Informacja ta powinna ukazać się sześć miesięcy przed podjęciem decyzji w tej materii. W przypadku likwidacji instytucji kultury z powodu braku środków finansowych, celem tej informacji powinno być m.in. stworzenie możliwości podjęcia działań do zgromadzenia środków, które umożliwią dalsze funkcjonowanie instytucji. Organizator może przekazać odpłatnie lub w wyjątkowych przypadkach nieodpłatnie składniki mienia zlikwidowanej instytucji kultury osobie prawnej lub fizycznej w celu prowadzenia działalności kulturalnej zgodnie z przepisami ustawy o działalności gospodarczej.

Ustawodawca pozostawia podmiotom administracji swobodę w kreowaniu instytucji kultury. Nie dotyczy to jedynie bibliotek, gdyż prowadzenie tych jednostek stanowi obowiązek gmin, powiatów i województw samorządowych. Ustanowione są także wymagania formalne, polegające na określeniu minimalnej liczby bibliotek publicznych funkcjonujących na pewnym terytorium. W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o bibliotekach biblioteki publiczne są organizowane w sposób zapewniający mieszkańcom dogodny dostęp do materiałów bibliotecznych i informacji. Gmina ma obowiązek organizować i prowadzić co najmniej jedną gminną bibliotekę publiczną wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. Powiat organizuje i prowadzi co najmniej jedną powiatową bibliotekę publiczną. Zadania powiatowej biblioteki publicznej może wykonywać na podstawie porozumienia z wojewódzką lub gminną biblioteką publiczną działającą i mającą swoją siedzibę na obszarze powiatu. Podobnie też samorząd województwa organizuje i prowadzi co najmniej jedną wojewódzką bibliotekę publiczną. Liczba filii, oddziałów i punktów bibliotecznych ma być określona tak, aby każdy mieszkaniec gminy miał dogodny dostęp do usługi Pojęcie "dogodny" można rozumieć w ten sposób, iż dostęp ten ma być łatwy, niekosztowny, niesprawiający trudności dla żadnej kategorii usługobiorców, w tym dzieci, osób w podeszłym wieku, mających kłopoty z poruszaniem się. Chodzi więc nie tylko o lokalizację w sensie rozmieszczenia jednostek świadczących usługi na terytorium jednostki samorządu terytorialnego, proporcjonalnie do rozmieszczenia skupisk ludności, ale i o funkcjonalne umiejscowienie w budynku, np. na parterze albo w budynku zaopatrzonym w windę dla osób niepełnosprawnych.

służy rozwijaniu i zaspokajaniu potrzeb czytelniczych ludności. Zgodnie z funkcją, jaką pełnią poszczególne placówki, wyodrębniono biblioteki: wojewódzkie i powiatowe oraz biblioteki służące mieszkańcom miast na prawach powiatu, gmin miejskich, miejsko-wiejskich i wiejskich. Ponadto w grupie tej odróżniono biblioteki od podporządkowanych im administracyjnie filii bibliotecznych i punktów bibliotecznych. Dodatkowo wyróżniono biblioteki działające w strukturze innych instytucji: w szkołach (biblioteki publiczno-szkolne) lub ośrodkach (domach) kultury.

to jednostka organizacyjna, nienastawiona na osiąganie zysku, której celem jest gromadzenie i trwała ochrona dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechnianie podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej, kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej oraz umożliwianie korzystania ze zgromadzonych muzealiów.

to jednostki organizacyjne, których głównym albo wyłącznym rodzajem działalności jest wystawiennictwo.

jest to miejsce i zespół urządzeń technicznych służących do publicznego wyświetlania filmu. Wśród kin wyróżnia się dwie grupy:

, tj. prowadzące działalność w jednym obiekcie przystosowanym na stałe do publicznego wyświetlania filmów z określoną częstotliwością; w grupie tej znajdują się też kina letnie,

, tj. prowadzące działalność w różnych miejscach przez ekipy objazdowe.

to instytucja, która prowadzi wielokierunkową działalność społeczno-kulturalną. Mieści się w odrębnym, specjalnie wzniesionym lub adaptowanym budynku z salą widowiskowo-kinową, z odpowiednio przystosowanymi pomieszczeniami i urządzeniami do prowadzenia specjalistycznej działalności kulturalnej. W praktyce działają: wojewódzkie domy kultury, miejskie, dzielnicowe, osiedlowe, spółdzielcze, miejsko-gminne, gminne lub wiejskie domy kultury. O przynależności do jednego z rodzajów decyduje statut lub akt erekcyjny instytucji.

to instytucja lub organizacja zajmująca się profesjonalnie regularnym wystawianiem utworów scenicznych (dramatycznych, lalkowych, muzycznych i rozrywkowych) posiadająca stały zespół (aktorów, śpiewaków, tancerzy, muzyków, reżyserów, scenografów itp.), z reguły posiadająca budynek lub pomieszczenie przystosowane do wystawiania utworów scenicznych, przy wykorzystaniu różnych technik przekazu: słowo, ruch, muzyka, dźwięk, plastyka (niezależnie od liczby występujących w nich osób). Teatr może być stały lub objazdowy, a ze względu na prezentowaną formę sceniczną wyróżnia się: teatr dramatyczny, teatr lalkowy, teatr muzyczny (opera, operetka, tańca, balet, musical, rewiowy).

(miejskie, miejsko-gminne, gminne) to wielofunkcyjna instytucja społeczno-kulturalna, integrująca wokół wspólnego programu działalność istniejących w danej miejscowości (dzielnicy, osiedlu itd.) autonomicznych instytucji kultury (domu kultury, biblioteki, klubu, świetlicy, kina, ognisk artystycznych, izby regionalnej, jak również urządzeń rekreacyjno-sportowych i zakładu usług gastronomicznych). Centra kultury i sztuki mogą być traktowane jako domy kultury lub ośrodki kultury w zależności od statutowego określenia rodzaju jednostki.

to instytucja prowadząca działalność kulturalną w środowisku lokalnym we współdziałaniu z instytucjami, organizacjami i stowarzyszeniami: kulturalnymi, społecznymi i politycznymi. Posiada jedno lub więcej pomieszczeń, odpowiednie wyposażenie (sprzęt audiowizualny, telewizor, prasę itd.). Klub jest otwarty codziennie jako miejsce organizowania kulturalnego wypoczynku i aktywności społeczności lokalnej. Jego działalność prowadzona jest zazwyczaj przez społeczny personel przy pomocy kierownika placówki.

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Art. 11 ust. 2 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

Art. 126 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U z 2001 r. nr 13, poz. 123 z późn. zm.).

Art. 1 - 6, art. 8 - 15, art. 18 - 21 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach. (Dz.U. nr 85, poz. 539 z późn zm.).

Art. 1 - 31 ustawy z 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. z 1997 r. nr 5, poz. 24 z późn. zm.).

Rozporządzenie ministra kultury z 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U. nr 242, poz. 2422 z późn. zm.).