Niejasności przy wyliczaniu wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego

Artykuł ten nie jest poświęcony ocenie poprawności konstrukcji i zasadności wprowadzenia indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia z art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Chodzi o interpretację tego przepisu przez resort finansów, która moim zdaniem budzi wątpliwości. Dotyczą one liczenia dopuszczalnego wskaźnika spłat odrębnie dla każdego roku następującego po roku budżetowym na podstawie danych z trzech ostatnich lat.

Tymczasem z treści art. 243 i wzoru matematycznego nie wynika taki sposób liczenia. Zresztą istota tego przepisu polega na tym, że możliwości spłaty zadłużenia przez jednostkę samorządu terytorialnego (j.s.t.) wyznacza średnia matematyczna wyliczona na podstawie danych z trzech lat, tj. planu za trzeci kwartał roku poprzedzającego rok budżetowy i faktycznego wykonania za dwa wcześniejsze lata.

Okres prognozy

Zgodnie z art. 122 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241) od 2011 roku j.s.t. obowiązane są mieć wieloletnią prognozę finansową. Treść tego dokumentu zgodnie z art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia ministra finansów z 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej j.s.t. (Dz.U. z 2013 r. poz. 86) obejmuje część finansową wraz z prognozą kwoty długu, objaśnienia przyjętych wartości oraz plan przedsięwzięć wieloletnich. Przedmiotem niniejszego omówienia jest wieloletnia prognoza finansowa w aspekcie dopuszczalnych wskaźników zadłużenia.

Prognoza kwoty długu, jak stanowi art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, obejmuje również dla każdego roku objętego prognozą relację, o której mowa w art. 243 ustawy, oraz sposób sfinansowania spłaty długu. Zgodnie z art. 227 ust. 2 ustawy o finansach publicznych sporządzana jest na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania.

Krytyka progów

Podstawową kwestią przy opracowaniu prognozy kwoty długu jest zachowanie dopuszczalnych progów zadłużenia. Z tego punktu widzenia wyróżniamy dwa okresy, tj:

wlata 2011-2013, w których obowiązują progi zawarte w art. 169 i art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr. 249, poz. 2104 z późn. zm.),

wrok 2014 i lata następne, w których obowiązywać będzie indywidualny wskaźnik zadłużenia liczony według art. 243 obecnej ustawy o finansach publicznych.

Obowiązujące w latach 2011-2013 progi zadłużenia maja charakter kwotowy i odnoszą się do wielkości spłaty długu w danym roku oraz ogólnego poziomu zadłużenia. Dla przypomnienia trzeba podać, że spłata odpowiednio liczonego długu w danym roku nie może przekroczyć 15 proc. planowanych dochodów, a ogólne zadłużenie na koniec roku nie może przekroczyć 60 proc. planowanych, a następnie wykonanych dochodów ogółem jednostki (art. 169 i art. 170 poprzedniej ustawy o finansach publicznych).

Ustalone wskaźniki wyznaczające możliwości zadłużania się j.s.t. były dość powszechnie krytykowane. W licznych dyskusjach podnoszono, że są zbyt rygorystyczne, ograniczają możliwości rozwojowe jednostek itp. W związku z tym w obowiązującej obecnie ustawie o finansach publicznych przyjęto nowe rozwiązania, które odmiennie regulują sprawę możliwości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych czytamy, że "zaproponowano ustalenie indywidualnego wskaźnika dla jednostek samorządu terytorialnego (...). Przewiduje się, że roczna wartość spłat zobowiązań i ich obsługi do planowanych dochodów nie może przekroczyć wskaźnika opartego na średniej arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji dochodów bieżących, powiększonych o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów ogółem. Wskaźnik ten jest liczony na podstawie wielkości wynikających ze sprawozdań z trzech ostatnich lat i przedstawia rzeczywiste możliwości danej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spłaty zobowiązań".

Według wzoru

Kluczowy z tego punktu widzenia przepis art. 243 stanowi, że organ j.s.t. nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w danym roku budżetowym i w każdym następnym roku następującym po roku budżetowym relacja planowanych spłat w danym roku budżetowym odpowiednio wyliczonego zadłużenia do planowanych dochodów przekroczy średnią arytmetyczną liczoną z ostatnich trzech lat relacji różnicy pomiędzy dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku do dochodów budżetu ogółem.

Przy obliczaniu lewej strony wzoru, tj. relacji planowanych spłat zobowiązań do planowanych dochodów, należy uwzględnić zobowiązania zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. nr 298, poz. 1767).

W limicie spłat zobowiązań j.s.t. zgodnie z art. 244 ustawy uwzględnia się kwoty przypadających do spłaty w danym roku budżetowym zobowiązań związku współtworzonego przez daną jednostkę:

ww wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji współfinansowanej kredytem, pożyczką lub emisją obligacji, które są spłacone lub wykupywane w danym roku budżetowym,

ww pozostałych przypadkach w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wpłatach wnoszonych na rzecz związku, którego jest członkiem.

Uwaga na wyłączenia

Jednocześnie postanowiono, że z ograniczeń limitujących spłaty zobowiązań wyłącza się:

wwykup papierów wartościowych, spłaty kredytów i pożyczek zaciągniętych w związku z realizacją programu projektu lub zadania finansowego z udziałem środków unijnych z wyłączeniem odsetek,

wporęczenia i gwarancje udzielone samorządowym osobom prawnym realizującym zadania j.s.t. w ramach programów finansowanych z udziałem środków unijnych,

- w terminie do 90 dni po zakończeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji poniesionych wydatków.

Ponadto na podstawie art. 35 ustawy z 9 listopada 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej ( Dz.U. z 2012 r. poz. 1456) w latach 2014-2018 przy ustalaniu relacji, o której mowa w art. 243 ustawy, przejęte zobowiązania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przekształconych na zasadach określonych w ustawie z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 r. nr 112, poz. 654 z późn. zm.) trzeba traktować w następujący sposób:

wwyłączyć wydatki bieżące ponoszone na spłatę zobowiązań przejętych w wysokości w jakiej nie podlegają sfinansowaniu dotacją z budżetu państwa,

wnie stosować ograniczeń w zakresie spłaty zobowiązań do wykupów papierów wartościowych oraz spłat kredytów i pożyczek z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań zaciągniętych przez jednostki samorządu terytorialnego na spłatę przejętych zobowiązań.

Z tytułu przejętych zobowiązań samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie stosuje się również ograniczeń wynikających z art. 169 i art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).

Coś się nie zgadza

Z kolei przy obliczaniu prawej strony wzoru, tj. średniej arytmetycznej z relacji nadwyżki operacyjnej zwiększonej o wpływy ze sprzedaży majątku do dochodów, przyjmuje się następujące dane liczbowe:

wdla roku poprzedzającego rok budżetowy wartości wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu j.s.t.,

wdla dwóch poprzednich lat wartości wynikające ze sprawozdań rocznych.

W dotychczasowej praktyce średnia arytmetyczna według prawej strony wzoru z art. 243 liczona jest odrębnie dla każdego roku objętego wieloletnią prognozą finansową na podstawie wielkości planowanych. Taka metodologia zawarta jest również w rozporządzeniu ministra finansów w sprawie wzoru wieloletniej prognozy finansowej j.s.t.

Tymczasem konstrukcja i objaśnienia do wzoru matematycznego z ustawy wskazują, że średnia arytmetyczna, która wyznacza granicę możliwości spłaty długu, liczona jest na podstawie wartości planowanych tylko dla jednego roku, a dla dwóch lat na podstawie wartości wykonanych. Potrzeba wykorzystania danych planowanych dla roku poprzedzającego rok budżetowy wynika z tego, że projekty budżetu i wieloletniej prognozy finansowej muszą być złożone do 15 listopada roku poprzedniego. W związku z tym brak jest podstaw do liczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia w każdym roku objętym prognozą kwoty długu, tj. dla roku n+1, n+2, n+3 itd. Prowadzi to do wniosku, że prawa strona wzoru jest wyliczana jednorazowo i obowiązuje w ciągu całego roku budżetowego oraz stanowi maksymalny wskaźnik zadłużenia w całym okresie objętym wieloletnią prognozą finansową.

Analizowany przepis nie dopuszcza również możliwości korekty wskaźnika na podstawie faktycznego wykonania za rok poprzedzający rok budżetowy. Relacja, o której mowa w art. 226 ust.1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych i art. 122 ust. 3 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, to porównanie planowanego wskaźnika spłat wyliczonego w każdym roku objętym prognozą z dopuszczalnym wskaźnikiem wyliczonym na podstawie planu trzeciego kwartału roku poprzedzającego rok budżetowy i wykonania dwóch poprzednich lat. Przyjęta formuła sterowania długiem ma charakter parametryczny i polega generalnie na uzależnieniu planowanej wielkości spłat zadłużenia od nadwyżki operacyjnej faktycznie uzyskanej, a nie planowanej w latach objętych wieloletnią prognozą finansową.

Jak wynika z art. 243 ust. 1 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym nie zostanie spełniony wymóg dotyczący dopuszczalnego limitu spłaty zadłużenia.

Brzmienie tego zapisu wyraźnie wskazuje, że niedopuszczalne jest uchwalenie budżetu, którego realizacja wiązać się będzie z koniecznością spłaty długu nie tylko w roku budżetowym, lecz także w każdym roku następnym w wysokości przekraczającej dopuszczalny limit. Tym limitem jest średnia arytmetyczna według prawej strony wzoru wyliczona przy opracowaniu projektu budżetu.

W przypadku niespełnienia wymogu dotyczącego poziomu zadłużenia regionalna izba obrachunkowa wyda negatywną opinię o projekcie budżetu i projekcie wieloletniej prognozy finansowej, a wówczas jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana będzie do takiej zmiany budżetu i wieloletniej prognozy finansowej, aby relacja wynikająca z art. 243 ustawy została zachowana.

W tym zakresie przedstawiona powyżej interpretacja różni się zasadniczo od powszechnie stosowanej praktyki, która opiera się na wzorze opracowanym przez Ministerstwo Finansów. Rozbieżność dotyczy przepisu, który począwszy od 2014 roku, będzie miał zasadniczy wpływ na kształt budżetów samorządowych. Wydaje się jednak, że podane argumenty uzasadniają pogląd zaprezentowany w niniejszym opracowaniu.

WAŻNE

W zależności od aktualnego i planowanego zadłużenia okres objęty prognozą kwoty długu może się różnić od okresu, na który opracowana jest cała część finansowa wieloletniej prognozy finansowej

WAŻNE

Podstawowe znaczenie ma uznanie, że maksymalny dopuszczalny wskaźnik spłaty zadłużenia jest ustalany każdorazowo przy opracowaniu projektu budżetu na dany rok i obowiązuje przez rok budżetowy, tj. do czasu opracowania kolejnego projektu budżetu i wieloletniej prognozy finansowej na następny okres. Stanowi on dopuszczalny wskaźnik zadłużenia w każdym roku objętym wieloletnią prognozą finansową

WAŻNE

Stosowny wzór matematyczny zawiera po lewej stronie relację planowanych spłat zadłużenia do dochodów, a po prawej stronie średnią arytmetyczną wygospodarowanej nadwyżki operacyjnej, która wyznacza możliwości spłaty długu, czyli dopuszczalny wskaźnik zadłużenia

Wzór indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia z art. 243

@RY1@i02/2013/181/i02.2013.181.088000800.101.jpg@RY2@

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

- planowaną na rok budżetowy łączną kwotę z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, oraz wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90,

- planowane na rok budżetowy odsetki od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90 oraz spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeń i gwarancji,

- dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym,

- dochody bieżące,

- dochody ze sprzedaży majątku,

- wydatki bieżące,

● - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

- rok poprzedzający rok budżetowy, na który ustalana jest relacja,

- rok poprzedzający rok budżetowy o dwa lata,

- rok poprzedzający rok budżetowy o trzy lata.

Józef Stęplowski

członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach