Zasady tworzenia i zadania związków międzygminnych

Członkostwo w związku międzygminnym jest dobrowolne, a gmina może z niego swobodnie wystąpić. Aby wspólnie wykonywać zadania publiczne, gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Do powołania takiego związku konieczna jest uchwała o jego utworzeniu, która podejmowana jest przez zainteresowane rady gmin. Utworzenie związku również wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady oraz poinofmowania wojewody o zamiarze przystąpienia do związku. W takim samym trybie następuje zmiana statutu.

Rady gmin tworzące związek międzygminny zgłaszają jego utworzenie za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę związku, do ministra spraw wewnętrznych i administracji. Minister jest organem prowadzącym rejestr związków gmin. Do zgłoszenia, o którym mowa, gminy dołączają: uchwały o utworzeniu związku oraz o przyjęciu statutu, statut związku, informację właściwego wojewody o zgodności z prawem powyższych uchwał oraz odpisy protokołów posiedzeń rad gmin, w części dotyczącej trybu podejmowania przedmiotowych uchwał.

O rejestracji związku minister zawiadamia na piśmie gminy uczestniczące w związku, wojewodę oraz właściwą miejscowo regionalną izbę obrachunkową. Wojewoda, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, zarządza ogłoszenie statutu związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia statutu. W tym dniu prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na ten związek. Związek wykonuje je w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Nabywa on również osobowość prawną.

Związek międzygminny może zawierać porozumienia, na podstawie których przejmie część zadań innych podmiotów. Związek może być stroną porozumienia z organami administracji rządowej (np. wojewodą, organami administracji niezespolonej) lub z powiatem lub województwem w zakresie wykonywania części zadań tych jednostek samorządu terytorialnego.

Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest jego zgromadzenie. Z kolei w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. Należy podkreślić, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Tak więc do zgromadzenia stosuje się przykładowo przepisy dotyczące: tworzenia jednostek organizacyjnych, uchwalania budżetu związku, rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowania uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu, wyboru przewodniczącego i jego odwołania, obrad sesji związku, powoływania komisji, uchwalania budżetu związku, podejmowania uchwał dotyczących zobowiązań finansowych, tworzenia stowarzyszeń czy zaskarżania aktów organu nadzoru do sądu.

W skład zgromadzenia wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu. Statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu. Dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy.

Uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Każdemu członkowi zgromadzenia przysługuje prawo wniesienia pisemnego sprzeciwu w stosunku do uchwały zgromadzenia. Sprzeciw taki powinien być wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia jej podjęcia. Wniesienie sprzeciwu ma doniosłe konsekwencje. Wstrzymuje ono wykonanie uchwały i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy. Ustawa o samorządzie gminnym uniemożliwia jednak wniesienie sprzeciwu do uchwały podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia danej sprawy.

Organem wykonawczym związku jest zarząd, który jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków. Jeżeli nie stoją temu na przeszkodzenie statut, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nie przekraczającej 1/3 składu zarządu związku.

Związki międzygminne mogą uchwalać akty prawa miejscowego, obowiązujące na terenie związku, jeżeli taką podstawę do ich uchwalenia przewidują przepisy. Takie upoważnienie zawiera przykładowo ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.). Zgromadzenie związku ma prawo uchwalić – jako akt prawa miejscowego – regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określający prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług. Zgromadzenie uchwala również plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zatwierdza taryfy zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotą porozumienia międzygminnego jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonania zadań publicznych ciążącego na innych gminach (bądź gminie). Warunkiem formalnym przystąpienia gminy do realizacji porozumienia międzygminnego jest wyrażenie takiej woli przez radę gminy w drodze uchwały. Niezbędne jest również (w wykonaniu uchwały rady gminy) złożenie stosownych oświadczeń woli w ustawowym trybie. Porozumienie wykonywane jest przez organy tej gminy, która przejęła na siebie obowiązki wykonywania zadań publicznych. Gmina przejmująca do realizacji wykonywanie zadań publicznych musi dysponować majątkiem, za pomocą którego będzie wykonywać zadania określone w porozumieniu. Z kolei gmina przekazująca realizację zadań publicznych będzie brać udział w kosztach wykonywania zadań według parytetu określonego w treści porozumienia (wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1583/07).