Jak samorządy mogą pozyskiwać nieruchomości pod inwestycje publiczne

Od 25 września 2010 r. obowiązują znowelizowane przepisy ustaw o gospodarce nieruchomościami oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dzięki zmianom skrócone i uproszczone zostaną procedury związane z budową infrastruktury energetycznej. Nowe przepisy umożliwią staroście ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to nastąpi zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli planowana inwestycja została w nim ujęta, decyzję lokalizacyjną inwestor uzyska w oparciu o decyzję administracyjną wydawaną przez właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Należy jednak podkreślić, że w większości gmin brakuje miejscowych planów zagospodarowania, a nawet jeśli takie istnieją, to na ogół nie uwzględniają potrzeb i możliwości wykorzystania lokalnych zasobów energetycznych. Z tych względów przygotowanie omawianych inwestycji wymagało ustanowienia lub zmiany miejscowego planu.

Nowelizacja przepisów umożliwi wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla kompletnych inwestycji energetycznych - od źródła wytwarzania poprzez linie przesyłowe do linii dystrybucyjnych dostarczających energię odbiorcom końcowym. Dotychczas taką decyzję można było uzyskać wyłącznie dla infrastruktury przesyłowej, a dla źródeł wytwórczych niezbędne było prowadzenie czasochłonnej procedury zmian planów zagospodarowania przestrzennego. Nadanie statusu celu publicznego wytwarzaniu energii elektrycznej pozwoli w pierwszej kolejności zdaniem ustawodawcy na ułatwienie procedury uzyskiwania decyzji lokalizacyjnych dla nowych inwestycji. Dodatkowo skróci ją z obecnych 12 - 18 miesięcy do około 3 miesięcy. Z drugiej strony do czasu wejścia w życie nowych przepisów tylko urządzenia służące do przesyłu energii elektrycznej były zaliczane do celów publicznych. Takie rozwiązanie powodowało konieczność prowadzenia oddzielnych procedur lokalizacyjnych dla linii przesyłowych, a oddzielnych dla źródeł wytwórczych, a także coraz częściej linii dystrybucyjnych, ze względu na wątpliwości interpretacyjne. Ponadto gminy zmuszane były do wielokrotnego prowadzenia kosztownych i długotrwałych procedur zmian miejscowych planów na wniosek każdego kolejnego inwestora chcącego budować rozproszone źródła energii na ich terenie. W konsekwencji wprowadzenie obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym zagadnień energetycznych pozwoli na uporządkowanie w przyszłości lokalnej gospodarki przestrzennej w odniesieniu do planowania i realizacji inwestycji energetycznych.

Nowelizacja przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodatkowo przewiduje, że jeżeli na obszarze gminy planuje się wyznaczenie obszarów, gdzie rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium powinno się ustalić ich rozmieszczenie. Zgodnie z zamysłem autorów nowych rozwiązań takie zapisy powinny przynieść oszczędności finansowe samorządom lokalnym. Przede wszystkim inkorporowanie zagadnień lokalnych źródeł energii do obowiązkowych elementów składowych studium uwarunkowań przestrzennych oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego spowoduje, że w przyszłości tego rodzaju inwestycje przestaną być powodem skomplikowanych i nierzadko kosztownych zmian w ustaleniach ładu przestrzennego gmin. Chociaż nowe przepisy powinny być stosowane od 25 września 2010 r., to obowiązujące w tym dniu studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowają moc. Dodatkowo do miejscowych planów zagospodarowania oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu bądź studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie omawianych zmian, będą stosowane przepisy dotychczasowe.

Podczas wykonywania zadań publicznych często w praktyce jednostek samorządu terytorialnego zdarza się, że do realizacji określonej inwestycji, np. budowy obwodnicy miejskiej, konieczny jest zakup prywatnych gruntów. Gdy właściciel nie chce się na to zgodzić, a inwestycja jest ważna dla celu publicznego, dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie z ustawową definicją wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W ten sposób uszczerbku doznaje konstytucyjna zasada ochrony własności. Ustawa zasadnicza dopuszcza wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Należy jednak pamiętać, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie dokonywane jest na mocy decyzji o wywłaszczeniu i wyłącznie w stosunku do nieruchomości, która została przeznaczona na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub dla której wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 6) przykładowo może być: m.in. budowa i utrzymywanie dróg publicznych lub linii kolejowych, budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę lub odprowadzania ścieków oraz budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów, szkół publicznych lub publicznych obiektów ochrony zdrowia. Równocześnie obowiązujące od 25 września znowelizowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazują uznawać za inwestycję celu publicznego budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Poza przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami należy pamiętać o uproszczonej pod wieloma względami procedurze wywłaszczania przewidzianej w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.). Specyfika tych przepisów umożliwia wywłaszczanie nieruchomości pod potrzeby budowy dróg publicznych na mocy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Dodatkowo w specustawie drogowej nie przewidziano wymogu prowadzenia rokowań z dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym wywłaszczanej nieruchomości.

Swoisty tryb wywłaszczania nieruchomości przewiduje również ustawa z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju mistrzostw europy w piłce nożnej UEFA Euro 2012 (Dz.U. z 2010 r. nr 26, poz. 133). Zgodnie z tym przepisami decyzję o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć, na wniosek spółki celowej lub innego właściwego podmiotu, wydaje wojewoda. Na wydanie tego rozstrzygnięcia wojewoda ma miesiąc od dnia złożenia wniosku. O wszczęciu postępowania dotyczącego ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 wojewoda zawiadamia wnioskodawcę, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz pozostałe strony, czyli np. osoby, na które inwestycja może oddziaływać. Zawiadomienie pozostałych stron następuje poprzez wywieszenie obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych dla lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Zawiadomienie to powinno zawierać oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z aktami sprawy. Dodatkowo istnieją również inne szczegółowe regulacje dopuszczające wywłaszczenie nieruchomości, np. przepisy ustawy o transporcie kolejowym czy przepisy dotyczące lokalizacji lotnisk.

W każdym przypadku tradycyjne postępowanie wywłaszczeniowe musi być poprzedzone rokowaniami o nabycie, w drodze umowy, praw do nieruchomości. Powinny być one prowadzone pomiędzy starostą a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości albo osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W przypadku wywłaszczania nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania przeprowadzają ich organy wykonawcze, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa. W trakcie rokowań, które mają charakter niesformalizowany, strony powinny uzgodnić warunki niezbędne do zawarcia umowy przeniesienia praw do nieruchomości, czyli np. wysokość odszkodowania za wywłaszczenie lub przyznanie osobie władającej daną nieruchomością nieruchomości zamiennej.

Jeżeli przedmiotem wywłaszczenia ma być nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, to przed rozpoczęciem całej procedury zmierzającej do przejęcia gruntu obowiązkiem starosty jest podanie do publicznej wiadomości informacji o zamiarze wywłaszczenia. Jeżeli dotyczy to części nieruchomości, ogłoszenie musi zawierać również informację o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. Zgodnie z przepisami ogłoszenie powinno nastąpić w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, np. na stronach internetowych starostwa czy w prasie (art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego). Jeżeli w terminie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, można wszcząć postępowanie w sprawie podziału, a następnie procedurę wywłaszczeniową.

Na podjęcie decyzji co do dobrowolnego przekazania nieruchomości osoba władająca nią ma dwa miesiące. Ustawa wymaga, aby termin ten został wyznaczony przez starostę na piśmie. Liczy się go od dnia zakończenia rokowań. Jeżeli rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy, to dopuszczalne jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z przepisami wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na wniosek jej organu wykonawczego. Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia zawiadomienia stronom lub dzień określony w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania wywieszony w urzędzie starostwa powiatowego. Do wniosku o wywłaszczenie zgodnie z art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy dołączyć dokumenty z przebiegu rokowań, wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. Wraz z wnioskiem złożony powinien być także pełny odpis z księgi wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie albo zaświadczenie o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów. Jeżeli dla danej nieruchomości takich dokumentów nie ma, to do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć zaświadczenie właściwego sądu stwierdzające, że nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub że nie jest dla niej prowadzony zbiór dokumentów. Konieczne jest także przedstawienie wypisu i wyrysu z katastru nieruchomości.

Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej składa w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej - o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. Gdy wywłaszczenie nie doszło do skutku, starosta jest zobowiązany wystąpić niezwłocznie o wykreślenie z księgi wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego albo złożyć odpowiednie zawiadomienie do zbioru dokumentów.

Decyzję wywłaszczeniową poprzedza przeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. Ta nie jest prowadzona tylko w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W każdym natomiast przypadku w jej trakcie nie znajdą zastosowania przepisy o ugodzie administracyjnej.

Przejście prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (a w określonych przypadkach wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego) następuje z dniem, w którym odpowiednio decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości wydana na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami lub decyzja o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej wydana na podstawie specustawy drogowej stała się ostateczna. Skutek ten następuje, gdy organ drugiej instancji utrzymał decyzję w mocy bądź upłynął termin na jej zaskarżenie.

Wyjątkowo gdy nieostatecznej decyzji można na podstawie art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego nadać rygor natychmiastowej wykonalności lub jest to uzasadnione ważnym interesem gospodarczym starosta, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość została wywłaszczona na rzecz tej jednostki. W terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, wygasają najem, dzierżawa lub użyczenie oraz trwały zarząd wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z ogólną dyrektywą postępowania zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności (użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego) następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Sama wysokość odszkodowania co do zasady określana jest w decyzji o wywłaszczeniu, a wyjątkowo jedynie w odrębnej, późniejszej decyzji. Natomiast w przypadku wywłaszczenia na podstawie ustawy drogowej wywłaszczony musi czekać na ustalenie wysokości przysługującego mu odszkodowania w odrębnej decyzji. Decyzja ta wydawana jest w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W każdym przypadku ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania co do zasady stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jej zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta może ustalić sposób zapłaty przyznanego odszkodowania. Wyjątkowo odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli:

● osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub

● odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Zasadniczo nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W przypadku decyzji o użyciu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami uznaje się, że nieruchomość jest zbędna, jeżeli:

● pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

● pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości. Przed zwrotem wywłaszczonej nieruchomości osoba uprawniona ma obowiązek zwrotu otrzymanego odszkodowania. Odszkodowanie powinno być zwrócone według kwot waloryzowanych. Nie mogą one jednak przekraczać wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli nieruchomość wywłaszczona została przed 5 grudnia 1990 r. - 50 proc. jej aktualnej wartości. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta w drodze decyzji. Omawiane należności mogą być rozłożone na raty, jednak nie dłużej niż na dziesięć lat.

● nieruchomość z podaniem oznaczeń z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz z katastru nieruchomości;

● cel publiczny, do którego realizacji nieruchomość jest niezbędna;

● powierzchnię nieruchomości, a jeżeli wywłaszczeniem ma być objęta tylko jej część, to powierzchnię tej części i całej nieruchomości;

● dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości i stan jej zagospodarowania;

● lokale zamienne oraz sposób ich zapewnienia najemcom wywłaszczonych lokali;

● właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w razie braku danych umożliwiających określenie tych osób władającego nieruchomością zgodnie z wpisem w katastrze nieruchomości;

● osobę, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości;

● nieruchomość zamienną, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego taką oferuje;

● inne okoliczności istotne w sprawie.

● ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana;

● określenie przedmiotu wywłaszczenia przez podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości;

● określenie praw podlegających wywłaszczeniu;

● wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości;

● wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości;

● zobowiązanie do zapewnienia lokali zamiennych;

● ustalenie wysokości odszkodowania.

Hanna Wesołowska

dgp@infor.pl

Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn.zm.).

Ustawa z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 155, poz.1043).

Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.).

Ustawa z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju mistrzostw europy w piłce nożnej UEFA Euro 2012 (Dz.U. z 2010 r. nr 26, poz. 133).

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).