System finansowania jest u nas rozregulowany

W dużo gorszej niż w latach 2007 i 2008. System finansowania samorządów został skutecznie rozregulowany. Różne zmiany zmniejszyły efektywność poszczególnych źródeł naszych dochodów. Gdy na skutek zmiany przepisów samorządom przybywa obowiązków, a nie otrzymają na te zadania dostatecznych środków, mogą dochodzić przed sądami rekompensaty od państwa.

Możliwości takiej nie ma, gdy na skutek zmiany prawa maleje efektywność źródeł dochodów samorządowych. A, niestety, w ciągu ostatnich dwóch lat nasze wpływy z PIT i CIT spadły o ponad 10 procent m.in. z powodu rozszerzenia zakresu ulg rodzinnych, zmiany skali podatkowej.

W finanse samorządów mocno uderzą także wydatki związane z kolejnymi podwyżkami dla nauczycieli. Samorządy mają wprawdzie zwiększoną część oświatową subwencji ogólnej, ale już dziś nie pokrywa ona całości wydatków na pensje dla nauczycieli. Z naszych analiz wynika, że miasta dokładają do zadań objętych subwencją średnio 30 - 40 proc. Rosną także inne koszty, na które samorządy nie mają wpływu, np. energia, pomoc społeczna, jak również wydatki związane z oddawaniem do użytku nowych inwestycji.

Zadłużenie samorządów rośnie, to prawda, ale wciąż jest niewielkie w porównaniu z zadłużeniem państwa. Łączne, skumulowane zadłużenie samorządów jest mniejsze niż roczne zwiększenie zadłużenia jakiego dokonuje rząd na pokrycie deficytu (głównie deficytu operacyjnego) budżetu państwa. Zadłużenie samorządów jest też związane z inwestycjami i wydatkami na rozwój, które tworzą miejsca pracy i przyczyniają się do późniejszego wzrostu wpływów podatkowych z tytułu PIT i CIT, a w konsekwencji wzrostu PKB. Wydatki te i zadłużenie wynikają m.in. z realizacji projektów unijnych

Ważne jest, aby zachować równowagę w wydatkach samorządowych pomiędzy inwestycjami, które generują jedynie koszty, a tymi, które w przyszłości będą samorządowi przynosiły dochody. Zwracamy na to uwagę w Katowicach. Wiadomo, że każde miasto potrzebuje szkoły, domu kultury. One dochodu jednak nie przyniosą. Inaczej jest z wydatkami infrastrukturalnymi, np. na kanalizację. Wydatki te będą rekompensowane przez późniejszy podatek od budowli czy opłaty adiacenckie, o ile są wprowadzone. Wydatki na budowę dróg niejednokrotnie otwierają nowe tereny inwestycyjne, co w przyszłości również spowoduje zwiększenie dochodów. W przypadku takich inwestycji ryzyko zaciągnięcia kredytu jest mniejsze.

Z pewnością nierozsądne i niegospodarne byłoby zaciąganie kredytu na zakup samochodów dla administracji samorządowej.

Proste porównania i analizy mogą być zwodnicze, a przeliczanie usług czy czynności, licząc na mieszkańca, jest niejednokrotnie błędne w założeniach. Wiele bowiem zależy od tego, jaką substancją dysponuje samorząd. Inne bowiem są koszty usług w małej miejscowości, a inne w dużych miastach. W małych gminach nie ma racjonalnych przesłanek dla budowy i utrzymania teatrów, wielkich stadionów, ogromnych układów komunikacyjnych, mostów - a to wszystko kosztuje. Podzielmy jednak wydatki na kulturę, sport, transport w dużym mieście przez liczbę nie tylko jego mieszkańców, bo z dobrodziejstw tych korzystają również liczni przyjezdni oraz mieszkańcy okolicznych gmin.

Dysproporcja kosztów usług liczonych na mieszkańca nie jest żadnym argumentem przemawiającym za tezą o nadmiernym zadłużeniu miast, tym bardziej jeśli ich wiarygodność kredytowa jest wysoka i potwierdzona najwyższymi międzynarodowymi ratingami.

Do obniżki kosztów mogą się przyczynić np. centra usług wspólnych, wspólne przetargi na dostawy energii, wody, materiałów biurowych. Spore oszczędności moglibyśmy mieć, gdyby udało się zmienić niektóre przepisy np. te dotyczące powielania nadmiernie rozdmuchanej sprawozdawczości do przeróżnych instytucji, wyeliminowania z ustaw możliwości dofinansowywania różnych zadań niebędących zadaniami samorządu (m.in. sportu kwalifikowanego, policji, szkół artystycznych, szkół wyższych, państwowych instytucji kultury itp.). Oszczędności dałoby też wyeliminowanie w pomocy społecznej obowiązku zatrudniania jednego pracownika socjalnego na dwa tysiące mieszkańców w każdej gminie, bez względu na jej potrzeby w tym zakresie itp. Duże oszczędności samorząd na pewno mógłby uzyskać, gdyby przestał dofinansowywać zadania zlecone przez administrację rządową i nie musiał za pieniądze samorządów realizować wydatków wynikających z zobowiązań rządu.

Nowa ustawa wprowadziła dwie istotne zmiany dla samorządów: wieloletnie planowanie finansowe i indywidualne wskaźniki zadłużenia. Jak zwykle założenia i cel słuszny, a wyszło, jak wyszło. I mamy problem. Od 2014 roku możliwości zadłużania samorządów uzależnione będą właściwie od generowania nadwyżki operacyjnej. A nadwyżka ta - na skutek zmniejszania się dochodów i wzrostu wydatków - w wielu samorządach topnieje. Ograniczy to możliwości zadłużania się i realizacji wielu zaplanowanych już inwestycji. Tym bardziej że wskaźniki te mają być liczone na podstawie danych historycznych, a nie spodziewanych przepływów finansowych, wynikających z wieloletniej prognozy finansowej.

Ustawa zobowiązuje nas do sporządzania wieloletnich prognoz finansowych, których finalną datą będzie rok wygaśnięcia obecnych zobowiązań. W przypadku Katowic jest to rok 2044. Co można dziś wiedzieć o sytuacji finansowej miasta za kilkadziesiąt lat, nie wiedząc, jak się do tego czasu mogą zmienić przepisy wpływające na wielkość dochodów samorządów, nie znając wskaźników makroekonomicznych państwa? Dotyczące samorządów zapisy ustawy o finansach publicznych są, delikatnie mówiąc, niedoskonałe, i samorządowcy liczą, że będą one w niedalekiej przyszłości zmienione.

Moim zdaniem, ani poprzednia ustawa o PPP, która okazała się martwą ustawą, ani nowa nie były potrzebne. W Wielkiej Brytanii, gdzie PPP jest bardzo rozwinięte, nie ma żadnej ustawy. W Polsce w związku z brakiem możliwości prostego finansowania inwestycji samorządy nie będą miały innego wyjścia, jak szukać partnera prywatnego. Niestety, znów ustawodawca naraził samorządy na ryzyko poważnych problemów.

Do ustawy o zamówieniach publicznych i ustawy o koncesji wprowadzony został m.in. zapis pozwalający zgłaszać się do przetargów o zamówienie publiczne i o koncesję podmiotom, które nie mają żadnej zdolności ekonomicznej, gdyż mogą polegać na zdolności innych podmiotów, bez względu na ich powiązania. Do realizacji poważnych inwestycji rzędu 200 - 300 mln zł mogą zgłosić się więc firmy, które nie dysponują żadnym kapitałem, ponoszą straty, są niewiarygodne na rynku, ale twierdzą, że polegają na zdolności innej firmy. Stwarza to ogromne ryzyko dla partnera publicznego. Uważam ten zapis za niekonstytucyjny. W biznesie bowiem żaden poważny partner nie zwiąże się na lata z niewiarygodną firmą bez zabezpieczeń adekwatnych do transakcji.

Tak właśnie próbujemy ułożyć relacje w projekcie PPP realizowanym w Katowicach, ale przepisy tego nie wymagają. I miasto jest w gorszej pozycji negocjacyjnej. Chcę wierzyć jednak w mądrość ustawodawcy: może sam dopatrzy się patologii w tych zapisach i dostatecznie szybko je zmieni, zanim będzie za późno dla niektórych samorządów?

@RY1@i02/2010/175/i02.2010.175.050.0006.001.jpg@RY2@

Fot. Wojciech Górski

Danuta Kamińska, skarbnik Katowic, przewodnicząca Komisji Skarbników Unii Metropolii Polskich

Rozmawiał Krzysztof Bień