Prezes Rady Ministrów może odwołać wójta uporczywie łamiącego prawo

Możliwość rozwiązania lub odwołania organów samorządu w sytuacji powtarzającego się naruszania prawa przewidują trzy ustawy regulujące ustrój samorządu terytorialnego na poziomie gminy, powiatu i województwa. Ponadto art. 171 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza rozwiązanie organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przypadku, gdy naruszenie to ma charakter rażący.

W doktrynie podkreśla się, iż zastosowanie wskazanego środka nadzorczego może nastąpić tylko w razie powtarzającego się, a więc niejednorazowego naruszenia aktów o randze ustawowej. Chociaż regulacje samorządowe nie określają liczby tych naruszeń, powszechnie się wskazuje, że chodzi przynajmniej o kilkukrotne złamanie prawa. Nie można jednak wykluczyć zastosowania personalnego środka nadzorczego już w razie dwukrotnego naruszenia, jeżeli waga tych przewinień jest dostatecznie duża. O tym, czy zastosowanie rozstrzygnięcia będzie uzasadniała mniejsza lub większa ich liczba, decydują okoliczności konkretnego przypadku, a zwłaszcza ich waga i skutki.

W razie powtarzającego się naruszania przez organ stanowiący samorządu terytorialnego konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać organ stanowiący, co skutkuje jednocześnie rozwiązaniem organu wykonawczego.

Odpowiedzialny za przygotowanie i przedłożenie prezesowi Rady Ministrów materiału dowodowego jest wojewoda jako organ nadzoru ogólnego.

W przypadku stwierdzenia podstaw do zastosowania tego środka nadzoru premier wnioskuje do Sejmu o rozwiązanie organu stanowiącego. Wniosek ten nie jest jednoznaczny z inicjatywą podjęcia przez Sejm uchwały o rozwiązaniu. Premier nie ma bowiem inicjatywy uchwałodawczej. Projekt uchwały Sejmu może być bowiem wniesiony przez Prezydium Sejmu, komisję sejmową lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt. Jeżeli na zgłoszenie projektu uchwały w przedmiocie rozwiązania organu stanowiącego nie zgodzą się te podmioty, postępowanie może na tym etapie zostać zakończone.

W razie uznania stanowiska prezesa Rady Ministrów za zasadne, Sejm może podjąć uchwałę o rozwiązaniu organu stanowiącego albo też odmówić rozwiązania, tj. nie poprzeć projektu uchwały wymaganą większością głosów.

Postępowanie w przedmiocie rozwiązania lub odwołania organu wykonawczego wszczyna wojewoda. Uznanie zebranego materiału dowodowego za wystarczający do zastosowania takiego środka wobec zarządu powiatu lub zarządu województwa zobowiązuje wojewodę do wezwania organu stanowiącego do zastosowania niezbędnych środków. Podjęte środki mogą polegać m.in. na wystosowaniu do zarządu określonych dyrektyw, odwołaniu zarządu lub jego poszczególnych członków, prawnym ograniczeniu możliwości samodzielnego działania zarządu lub poddania jego działalności systematycznej kontroli.

W przypadku gminy, w której funkcję organu wykonawczego pełni - legitymowany aktem wyborów powszechnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta), wojewoda pomija organ stanowiący i wzywa bezpośrednio wójta do zaprzestania naruszeń. Na tym kończy się pierwszy etap postępowania.

Wojewoda jest zobowiązany złożyć wniosek do premiera o rozwiązanie lub odwołanie organu wykonawczego tylko w przypadku stwierdzenia nieskuteczności wezwania. Wniosek ten powinien być złożony za pośrednictwem ministra właściwego w sprawach administracji publicznej. Ten, nie będąc organem nadzoru, nie może podejmować jakichkolwiek czynności związanych z realizowaniem uprawnień nadzorczych czy też wstrzymaniem lub odmową przyjęcia wniosku wojewody.

W drugim etapie postępowania premier dokonuje oceny przedłożonych mu dowodów i może także podjąć czynności wynikające z jego pozycji jako organu nadzoru. Podobnie jak Sejm, premier w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do rozwiązania lub odwołania organu wykonawczego nie jest zobowiązany do zastosowania tego środka. Kompetencja ta ma charakter uznaniowy.

Podjęcie przez Sejm uchwały o rozwiązaniu organu stanowiącego powiatu lub województwa skutkuje rozwiązaniem także organów wykonawczych. Skutek ten nie następuje w przypadku rozwiązania organu stanowiącego gminy. Ponieważ uchwała Sejmu jest środkiem ostatecznym (powszechnie uznaje się, że nie jest zaskarżalna do sądu), rozwiązanie organów samorządu następuje z datą jej podjęcia.

Natomiast orzeczenie premiera o rozwiązaniu lub odwołaniu organu wykonawczego skutkuje dopiero z datą uprawomocnienia się. Podlega ono bowiem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Dlatego jeśli organ wykonawczy zdecyduje się na zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, będzie on mógł wykonywać swoje funkcje co najmniej do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu.

Z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości wykonywania funkcji władzy samorządowej prezes Rady Ministrów zobowiązany jest do wyznaczenia osoby, która będzie tymczasowo wykonywała zadania rozwiązanych lub odwołanych organów. Kompetencja ta ma istotne znaczenie w przypadku zastosowania omawianego środka wobec organów wybranych w wyborach powszechnych. Natomiast w przypadku rozwiązania zarządu, rada powinna dokonać niezwłocznego wyboru nowego organu wykonawczego. W razie rozwiązania lub odwołania organów wybranych w wyborach powszechnych premier zarządza przedterminowe wybory. Nie przeprowadza się ich, jeśli data przypadałaby w okresie sześciu miesięcy przed zakończeniem kadencji organu stanowiącego lub wójta.

Wojewodzie zostało doręczone oświadczenie majątkowe wójta Zbigniewa M. Pomimo wezwania do złożenia prawidłowego oświadczenia Zbigniew M. nie uczynił tego.

W kolejnym oświadczeniu również powtórzył te same błędy. W tej sytuacji wojewoda ponownie wezwał go do złożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia. Wezwanie to nie odniosło skutku. Prezes Rady Ministrów odwołał Zbigniewa M. z funkcji.

Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła gmina. Wskazała ona, że obowiązek złożenia oświadczenia dotyczy wójta jako osoby fizycznej, a nie wójta jako organu wykonawczego. Dlatego zdaniem gminy brak było podstaw do skorzystania z uprawnień nadzorczych. WSA uwzględnił skargę i podzielił wskazane argumenty gminy.

Skargę kasacyjną do NSA wniósł premier. W ocenie tego sądu nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że powtarzające się naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym następowały przez Zbigniewa M. gminy jako osobę fizyczną, a nie jako organ gminy.

Zdaniem NSA wójt gminy jest zobowiązany do przestrzegania prawa (ustaw), niezależnie od tego czy działa jako organ gminy czy też osoba fizyczna, która z racji pełnienia urzędu ma szczególne obowiązki, w tym obowiązek ujawnienia majątku. Powtarzające się naruszanie przez osobę obsadzającą urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego o określonej przepisami treści może stanowić podstawę do sięgnięcia przez właściwy organ do środka nadzoru w postaci odwołania z funkcji w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 96 ustawy z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Art. 83 ustawy z ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Art. 84 ustawy z ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).