Wsparcie na rozwój lotniczych połączeń regionalnych

Utrzymywanie bezpośrednich połączeń lotniczych z innymi ośrodkami w kraju i za granicą determinuje rozwój miasta i regionu, w którym położone jest lotnisko. Dlatego jednostki samorządu terytorialnego - zarówno gminne, powiatowe, jak i wojewódzkie (dalej JST) - powinny być zainteresowane rozwojem na swoim terenie portów i połączeń lotniczych. Jedną z możliwości stymulowania tego rozwoju jest dofinansowanie przez JST nierentownych połączeń lotniczych. Jest to najczęściej stosowana forma, gdy przewoźnicy z uwagi na przewidywane straty na określonym połączeniu nie decydują się na jego wprowadzenie do rozkładu lotów. Wydatkowane na ten cel środki powinny pośrednio zwiększyć wpływy do budżetu w związku z pozytywnymi skutkami nawiązania połączenia lotniczego i spodziewanej dzięki temu stymulacji rozwoju gospodarczo-społecznego regionu.

Dofinansowanie przez JST może nastąpić w trzech postaciach:

● ustanowienia obowiązku użyteczności publicznej (PSO - Public Service Obligation) zgodnie z ustawą prawo lotnicze i przepisami wspólnotowymi;

● przetargu publicznego na dofinansowanie usług transportu lotniczego, opartego na prawie zamówień publicznych; oraz

● bezpośredniego dofinansowania przewoźników w formie dotacji.

We wszystkich trzech opisanych formach istnieje ryzyko uznania dofinansowania za niedozwoloną pomoc publiczną. Ryzyko to istnieje także w wypadku wyboru przewoźnika, który otrzyma dofinansowanie w trybach konkurencyjnych określonych w prawie zamówień publicznych. Niemniej jednak akty prawa wspólnotowego oraz orzecznictwo ETS zawierają wytyczne, których zastosowanie eliminuje zakwalifikowanie dofinansowania jako pomocy publicznej. Dzięki temu będzie ono możliwe bez naruszenia prawa.

Obowiązek użyteczności publicznej (PSO) - na wniosek JST - może być nałożony przez prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na drugorzędną trasę do dowolnego wewnątrzwspólnotowego portu lotniczego (w tym położonego na terytorium Polski). Cechą odróżniającą ustanowienie PSO od innych form dofinansowania jest to, że ustanawiane jest ono na konkretną trasę. W związku z tym usługi transportowe na niej mogą być świadczone przez przewoźników tylko na ściśle określonych przez prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego warunkach. Jeżeli żaden z przewoźników nie rozpocznie przelotów na trasie objętej PSO, to można przyznać wybranemu przewoźnikowi prawo do wyłącznego świadczenia usług transportu na danym połączeniu lotniczym. Dodatkowo może być wtedy udzielona rekompensata kosztów PSO dla przewoźnika.

Jak dotąd w Polsce nie ustanowiono żadnego PSO. Natomiast w Europie jest to powszechna praktyka. Obecnie funkcjonuje około 208 tras PSO (zgodnie z Komunikatem Komisji Europejskiej z 20 października 2009 r.).

Dofinansowanie może zostać dokonane także poprzez udzielenie zamówienia publicznego. W tym wypadku przedmiotem zamówienia będzie świadczenie określonych usług przewozu lotniczego za wynagrodzeniem w formie dofinansowania przewoźnika lub refundacji jego określonych kosztów związanych z realizacją usługi. Umowa dotycząca zamówienia będzie szczegółowo określać cechy realizowanej usługi - w tym trasę połączenia lotniczego, częstotliwość lotów, standardy i zasady realizowanej usługi. Ponadto, umowa będzie określać wysokość wynagrodzenia lub też w pewnym zakresie podstawy do jego ustalania.

Pomoc publiczna państwa dla przedsiębiorców - co do zasady - jest zabroniona. Jednak w zakresie transportu lotniczego prawo wspólnotowe przewiduje wyjątki dla nowych połączeń lotniczych. Między innymi ważne jest, by rekompensaty nie przekroczyły określonych limitów. Dlatego można przyjąć, że bezpośrednie dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla przewoźników lotniczych są dopuszczalne, o ile ich udzielenie spełnia unijne i krajowe przepisy dotyczące pomocy państwa.

W praktyce funkcjonują też takie formy wspierania przewoźników, jak zamawianie u nich przez JST usług marketingowych lub po prostu wykupienie reklam. Takie reklamy umieszcza się zwykle na stronach internetowych przewoźnika, w katalogach, magazynach pokładowych i ulotkach udostępnianych pasażerom podczas lotu. Co do zasady praktyka taka jest zgodna z prawem, o ile wzajemne świadczenia stron są ekwiwalentne. Zwykle jednak jednostka samorządu płaci wyższe kwoty za umieszczenie reklam, niż to wynika z rynkowej wartości takiej reklamy i jej efektywności. W ten sposób ukrycie dofinansowuje się linie lotnicze. Jest to o tyle ryzykowne, że jeżeli uzyskanie przez JST takich usług od przewoźników nie następuje na warunkach rynkowych, to może zostać uznane za niedozwoloną pomoc publiczną lub też spotkać się z zarzutem niegospodarności.

Podobne ryzyko wiąże się ze spotykanym w praktyce wykupywaniem przez JST puli biletów na przeloty na określonych trasach. Zazwyczaj jest nabywane tyle biletów na przeloty, aby mogły one funkcjonować niezależnie od rzeczywistej liczby pasażerów. Powoduje to, że pewne loty mogą się odbyć na pusto na koszt JST, co często budzi uzasadnione zarzuty niegospodarności.

Z praktyki wynika, że polskie samorządy koncentrują się bardziej na dofinansowywaniu zlokalizowanych na ich terenie portów lotniczych niż zapewnieniu konkretnych połączeń lotniczych. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że samorządy posiadają udziały kapitałowe w spółkach zarządzających lotniskami. W konsekwencji dofinansowanie polega często na dokapitalizowaniu tych spółek. Nie przekłada się to jednak bezpośrednio na nawiązanie przez przewoźników lotniczych nowych połączeń. Dlatego samorządy powinny częściej rozważać formy bezpośredniego dofinansowania przewoźników, tak jak to ma miejsce w innych krajach Unii Europejskiej.

@RY1@i02/2010/090/i02.2010.090.087.006a.001.jpg@RY2@

Jacek Kosiński, adwokat w kancelarii Chadbourne & Parke. Zespół ds. Projektów Infrastrukturalnych oraz PPP

Jacek Kosiński

adwokat w kancelarii Chadbourne & Parke. Zespół ds. Projektów Infrastrukturalnych oraz PPP

Ustawa z 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze, (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 100, poz. 696 ze zm.).

Ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.).

Decyzja Komisji Europejskiej z 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.U. UE L z 2005 nr 312, poz. 67).

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25 marca 1957 r. (Dz.U. nr 90, poz. 864/2 ze zm.).

Komunikat Komisji - Wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. UE C z 2005 r. nr 312, poz. 1).