W jaki sposób przygotować emisję obligacji komunalnych w jednostce samorządu terytorialnego

Zainteresowanie jednostek samorządu terytorialnego (jst) możliwościami zdobycia kapitału z emisji obligacji (art. 89 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.) wynika głównie z potrzeby pokrycia wkładu własnego do projektów dotowanych z funduszy europejskich.

Jeszcze kilka lat temu samorządy sceptycznie podchodziły do emisji obligacji jako źródła pozyskania kapitału. Wolały realizować inwestycje ze środków własnych bądź stosować tradycyjny instrument finansowy, jakim jest kredyt komercyjny. Niski udział obligacji komunalnych w finansowaniu samorządowych inwestycji był też efektem braku kompetencji do poprawnego przygotowania emisji. Tymczasem już uchwała wstępna podjęta przez radę gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy o samorządzie gminnym), a także radę powiatu czy sejmik wojewódzki o zaciągnięciu zobowiązania drogą emisji obligacji komunalnych jest wystarczającą podstawą prawną do zrealizowania tej operacji. Upoważnia zarząd do podjęcia działań związanych z pozyskaniem finansowania planowanych inwestycji. Uchwała ta może też określić koszty, jakie samorząd gotów jest ponieść w celu pozyskania kapitału.

Z uwagi na złożoność kwestii ekonomicznych i prawnych związanych z emisją obligacji oraz niedostatek kompetencji samorządu do samodzielnego organizowania emisji papierów wartościowych zarząd jst może skorzystać z pomocy wyspecjalizowanych doradców - agentów emisji (art. 98 ust. 3 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.). Ich wybór musi mieć formę zamówienia publicznego (art. 4 pkt 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych). Kryteriami wyboru powinny być przesłanki kosztowe i wzgląd na zapewnienie emisji kompleksowej obsługi. Do zadań agenta emisji należy najpierw przygotowanie analizy ekonomicznej inwestycji i kondycji emitenta (samorządu), analizy możliwości pozyskania potrzebnych środków drogą emisji oraz szczegółowe opracowanie harmonogramu prac i kosztorysu emisji. Informacje te są dla zarządu podstawą do podjęcia decyzji o wyborze wariantu emisji i zaproponowania organowi stanowiącemu JST ostatecznej uchwały o przeprowadzeniu emisji.

Uchwała ta powinna określać warunki emisji, jej cel, zakres obciążenia finansowego JST w rozłożeniu na poszczególne lata, ewentualne opcje wcześniejszego wykupu, warunki wypłat oprocentowania, datę i miejsce wykupu, wskazanie źródeł dochodów, z których zobowiązanie obligacyjne zostanie pokryte oraz ewentualnych zabezpieczeń. Zgodnie z art. 83 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. projekt tej uchwały powinien być przedstawiony regionalnej izbie obrachunkowej (RIO) do zaopiniowania. Negatywna opinia RIO nie ma charakteru wiążącego i nie musi spowodować odstąpienia od emisji, ale zrealizowanie emisji w takich warunkach sprawi, że finanse samorządu będą odtąd dokładniej kontrolowane. Może też zniechęcić potencjalnych inwestorów.

Sprawdzenia jakości projektu emisji obligacji dokonują sami inwestorzy, którym proponowane jest nabycie papierów municypalnych. Dotarcie do inwestorów i przedłożenie im oferty nabycia obligacji to kolejny etap emisji. Jednostki samorządu terytorialnego mają swobodę wyboru jednego z dwóch sposobów emisji określonych przepisami ustawy o obligacjach. Mogą ogłosić publiczną propozycję nabycia obligacji lub skierować ją do indywidualnych adresatów, których łączna liczba nie może być większa niż 100 osób.

Pierwsza forma subskrypcji (zgłaszania chęci nabycia obligacji) polega na ogłoszeniu w środkach masowego przekazu informacji o zamiarze emisji obligacji i zaproszeniu do składania deklaracji ich zakupu. W tym wariancie przygotowanie emisji jest jednak bardzo skomplikowane. Wymaga poniesienia sporych wydatków, co jest związane z opracowaniem niezbędnych dokumentów oraz ze spełnieniem wielu obowiązków informacyjnych. Na początku samorząd podpisuje umowę z biurem maklerskim i za jego pośrednictwem składa wniosek do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (KPWiG) o dopuszczenie obligacji do publicznego obrotu. Do wniosku powinny być dołączone prospekt emisyjny lub memorandum informacyjne (w zależności od miejsca obrotu papierami municypalnymi). Dokumenty te odzwierciedlają sytuację ekonomiczną emitenta. Po uzyskaniu zgody KPWiG na wprowadzenie obligacji do publicznego obrotu jednostka samorządowa ma obowiązek opublikowania informacji o emisji w prasie codziennej, w wybranych serwisach internetowych itp. Na tym etapie samorząd realizuje działania promocyjne, które prezentują emitenta i emisję oraz zachęcają do zakupu obligacji. Są to wprawdzie działania nieobowiązkowe, ale bardzo ważne dla powodzenia przedsięwzięcia. Końcowym etapem emisji obligacji komunalnych drogą publicznej subskrypcji jest przypisanie odpowiedniej liczby walorów poszczególnym inwestorom i zgromadzenie planowanych funduszy.

Przed ostatecznym wprowadzaniem obligacji do obrotu publicznego samorząd ma jeszcze obowiązek złożenia obligacji dopuszczonych do publicznego obrotu w Krajowym Depozycie Papierów Wartościowych. Odbywa się to poprzez złożenie zbiorczego odcinka danej serii. Po wypełnieniu tego obowiązku obligacje komunalne trafiają do obrotu gospodarczego w formie zdematerializowanej, pod postacią elektronicznych zapisów komputerowych.

W przypadku emisji w trybie propozycji nabycia skierowanej do indywidualnych adresatów jednym z ważniejszych zadań wybranego w przetargu agenta emisji jest przeanalizowanie rynku i określenie grupy inwestorów, którzy potencjalnie byliby skłonni zakupić oferowane im walory i w ten sposób zapewnić skuteczność emisji. Nie mniej ważnym działaniem jest przygotowanie materiałów informacyjnych, które pozwolą inwestorom poznać wiarygodność kredytową samorządu emitującego obligacje, celowość samej emisji i efektywność inwestycji, która zostanie zrealizowana ze środków zdobytych dzięki niej. Warto podkreślić, że zakres informacji zawartych w materiałach skierowanych do inwestorów indywidualnych nie jest formalnie sprecyzowany. W związku z tym najczęściej bywa węższy niż w przypadku prospektu emisyjnego i memorandum informacyjnego. Materiały informacyjne wraz z formalną propozycją nabycia obligacji samorządowych powinny zostać przedłożone uprzednio wyselekcjonowanej grupie inwestorów, co umożliwi im objęcie emisji.

Termin przyjęcia propozycji nabycia wynosi 3 tygodnie od dnia jej otrzymania. Jeżeli inwestorzy, do których skierowano propozycję nabycia, wyrazili zamiar objęcia obligacji, ale w liczbie niższej niż przewidziana w emisji, to agent emisji powinien poszerzyć zawczasu określony krąg potencjalnych inwestorów o kolejne podmioty i skierować do nich ofertę nabycia walorów. W takim przypadku termin kierowania kolejnych ofert nabycia obligacji nie może być dłuższy niż 6 tygodni od skierowania pierwszej propozycji. Cała procedura kończy się przydziałem papierów wartościowych. Natomiast po określonym czasie, który wynika z zobowiązań zaciągniętych przez emitenta, ten ostatni wykupuje obligacje. Wykup polega na spełnieniu przez emitenta świadczenia pieniężnego lub niepieniężnego wynikającego z treści obligacji. Po dokonaniu wykupu obligacje podlegają umorzeniu.

	I kw. 2010	II kw. 2010	III kw. 2010	IV kw. 2010	I kw. 2011	II kw. 2011
obligacje komunalne o zapadalności powyżej 365 dni w mln zł	7 090,13	7 962,36	9 169,38	10 854,76	11 475,93	11 617,52
dynamika w skali roku	61,5 proc.	72,8 proc.	68,7 proc.	57,2 proc.	61,9 proc.	45,9 proc.
dynamika w skali kwartału	2,7 proc.	12,3 proc.	15,2 proc.	18,4 proc.	5,7 proc.	1,2 proc.
liczba emitentów	417	432	448	458	458	465
Źródło: Fitch Polska

Krzysztof Polak

krzysztof.polak@infor.pl

Ustawa z 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 120, poz. 1300 z późn. zm.). Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).