Kiedy gmina musi zapewnić miejsca w przedszkolach

Tworzenie przedszkoli jest zadaniem własnym gminy. Po zmianach przepisów ustawy o systemie oświaty w 2009 roku na gminy został nałożony obowiązek przyjmowania do takich placówek także pięciolatków i sześciolatków, których rodzice nie zdecydowali się posłać do szkoły. Odpowiednią liczbę miejsc w przedszkolach jednostki samorządu będą musiały zapewnić już od 1 września. Wtedy wszystkie pięciolatki i sześciolatki obowiązkowo trafią do przedszkoli.

Do obowiązków samorządów prowadzących omawiane placówki oświatowe należy zapewnienie bezpłatnego nauczania i wychowania zgodnie z podstawą programową wychowania przedszkolnego. Kolejnym zadaniem gmin jest zorganizowanie placówek dla dzieci od trzech do sześciu lat. Mogą być one tworzone w formie przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Dodatkowo gmina musi zorganizować wychowanie przedszkolne dla dzieci, które wymagają kształcenia specjalnego. Możliwe jest również utworzenie przedszkola z funduszy Unii Europejskiej.

O tym, ile miejsc w przedszkolach muszą stworzyć gminy, zadecydują tak naprawdę rodzice sześciolatków. Mogą oni bowiem zapisać je do szkoły lub pozostawić w przedszkolu. Rodzice dziecka podlegającego obowiązkowi przedszkolnemu są także zobowiązani m.in. do zgłoszenia go do przedszkola lub oddziału przedszkolnego zorganizowanego w szkole podstawowej. Ciąży na nich też obowiązek dbania o regularne uczęszczanie dziecka na zajęcia.

Niewypełnianie tego obowiązku podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. O jego niespełnieniu możemy mówić, gdy w ciągu miesiąca jest nieusprawiedliwionych 50 proc. obowiązkowych zajęć edukacyjnych w przedszkolu.

Jeśli dziecko uczęszcza do przedszkola za granicą (odbywa się to na podstawie umów międzynarodowych lub porozumień o współpracy bezpośredniej zawieranych przez szkoły, jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej lub w ramach programów edukacyjnych UE), jego rodzice powinni powiadomić o tym fakcie dyrektora szkoły. Mają na to czas do 30 września.

Na wniosek rodziców dyrektor publicznego przedszkola, do którego dziecko zostało przyjęte, może zezwolić, w drodze decyzji, na podleganie obowiązkowi edukacyjnemu poza przedszkolem, oddziałem lub inną formę wychowania przedszkolnego. Takie zezwolenie dyrektor wyda, jeśli odpowiedni wniosek zostanie złożony do 31 maja danego roku. Należy dołączyć do niego opinię poradni psychologiczno-pedagogicznej lub oświadczenie rodziców o zapewnieniu dziecku warunków umożliwiających realizację podstawy programowej obowiązującej na danym etapie kształcenia.

Gminy powinny zadbać o zapewnienie miejsc w przedszkolu dla wszystkich chętnych. Wiadomo jednak, że często jest to trudne do zrealizowania. W tym celu trzeba więc określić zasady naboru. Rekrutacja dzieci do przedszkola powinna odbywać się na podstawie tzw. zasady powszechnej dostępności. W pierwszej kolejności przyjmowane są jednak określone grupy dzieci, np. wychowywane jedynie przez matkę lub ojca czy umieszczone w rodzinach zastępczych (patrz ramka).

Trzeba też zaznaczyć, że za osobę samotnie wychowującą dziecko uważa się jednego z rodziców albo opiekuna prawnego stanu wolnego, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu i rozwiedzioną - pod warunkiem że wychowuje dziecko wspólnie z jego rodzicem. Za taką osobę uważa się także tę pozostającą w związku małżeńskim, jeżeli jej małżonek został pozbawiony praw rodzicielskich lub odbywa karę pozbawienia wolności. Dla dziecka samotnych matki lub ojca potwierdzeniem ich statusu jest jeden z następujących dokumentów:

● zaświadczenie z urzędu stanu cywilnego potwierdzające aktualny stan cywilny (np. zaświadczenie o braku przypisku o zawarciu małżeństwa w odpisie aktu urodzenia rodzica, zupełny odpis aktu urodzenia dziecka, skrócony odpis aktu małżeństwa z adnotacją o rozwodzie) lub inne dokumenty potwierdzające stan cywilny,

● postanowienie sądu rodzinnego o pozbawieniu praw rodzicielskich lub separacji,

● zaświadczenie z zakładu karnego o odbywaniu kary pozbawienia wolności.

Część gmin może wprowadzić też dodatkowe kryterium przyjęć do przedszkoli. O przyjęciu może zdecydować to, czy rodzice dziecka płacą podatki w gminie, w której mieści się placówka. Jest to możliwe głównie dlatego, że samorządy nie otrzymują oświatowej subwencji ogólnej na prowadzenie przedszkoli. Są one finansowane z dochodów gmin, głównie z dochodów własnych oraz udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). W związku z tym gmina ma obowiązek w pierwszej kolejności zaspokoić potrzeby (tj. w zakresie miejsc edukacji przedszkolnej) swoich mieszkańców i podatników. W ten sposób gminy zaostrzają systemy rekrutacji do przedszkoli. Wymagają od obojga rodziców, by składając wniosek o przyjęcie dziecka, przedstawiali jednocześnie dokumenty RMUA czy PIT. Ma to potwierdzić, że są zatrudnieni i płacą podatki w gminie, która ma zapewnić ich dzieciom opiekę.

Rodzic, którego dziecko nie dostało się do przedszkola, powinien złożyć pisemny wniosek o jego przyjęcie, powołując się na obowiązek ustawowy. Na odpowiedź dyrektor przedszkola ma 30 dni. Identyczny wniosek rodzic powinien złożyć do urzędu gminy. Jest to konieczne, na wypadek gdyby przedszkole uznało, że jest niewłaściwym adresatem.

Możliwości odpowiedzi są cztery. Rodzic otrzymuję zgodę i dziecko zostaje przyjęte. Kolejna to milczenie adresata. Wtedy rodzic na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego powinien złożyć zażalenie do dyrektora przedszkola lub urzędu gminy. Można się też spodziewać odmowy - w formie decyzji administracyjnej lub innej. Wówczas rodzic ma dwie możliwości odwołania - dlatego że wciąż nie ma pewności, czy gmina lub przedszkole wybrały właściwą formę odpowiedzi. Powinien wnieść odwołanie na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego do samorządowego kolegium odwoławczego lub innego wskazanego w odpowiedzi na wniosek organu. W tym samym czasie powinien złożyć pozew do sądu z wnioskiem o nakazanie przyjęcia dziecka do wskazanego przez niego przedszkola. Uzasadnienie w obu tych pismach będzie identyczne - zapewnienie miejsc w przedszkolu jest obowiązkiem ustawowym gmin.

Ponadto, jeśli dziecko nie zostanie przyjęte do przedszkola, a rodzic ponosi koszty czesnego w placówce prywatnej lub zatrudnienia opiekunki, może on złożyć pozew do sądu przeciwko gminie o zapłatę odszkodowania. Za dowód mogą mu posłużyć rachunki. Taki pozew wiąże się z wpisem, który wynosi 5 proc. wartości przedmiotu sporu. Ponadto rodzice nieprzyjętych przedszkolaków mogą skorzystać z tzw. pozwu zbiorowego. Wystarczy, że złoży go 10 rodziców, których dzieci nie dostały się do przedszkola. To korzystniejsze rozwiązanie, bo wpis wynosi wtedy 2 proc. wartości. Jeśli rodzic zakończy postępowania w polskich sądach, może odwołać się do trybunału w Strasburgu.

Gminy muszą zapewnić wychowanie przedszkolne dla dzieci od trzech do sześciu lat. Jest to ich zadanie własne, a na jego realizację nie otrzymują, inaczej niż w przypadku szkół, subwencji z budżetu państwa. Dlatego większość z nich jest zmuszana do pobierania dodatkowych opłat od rodziców.

Znowelizowane przepisy uprawniają gminy do pobierania opłat od rodziców za uczęszczanie dziecka do przedszkola dopiero po pięciu godzinach ich pobytu w placówce. W tym czasie nauczyciele powinni realizować z nimi program wychowania przedszkolnego, który uwzględnia podstawę programową. Takich zmian domagały się m.in. gminy, którym wojewodowie lub sądy administracyjne uchylały uchwały w sprawie opłat za przedszkole.

Wątpliwości w tej sprawie rozwiała ostatecznie ustawa z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która doprecyzowała, kiedy i za co samorządy mogą pobierać opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. Nowe przepisy weszły w życie 1 września 2010 r. W praktyce nowelizacja oznacza, że gminy nie mogą określić dla wszystkich rodziców jednej kwoty za pobyt dziecka w przedszkolu. Po zmianach z samorządowych uchwał musi zatem jednoznacznie wynikać, że pięć godzin nauczania jest bezpłatne. Po tym czasie samorządy mogą przewidzieć np. opłatę godzinową za pobyt dziecka w przedszkolu. W takim też przypadku mogą być zawierane z rodzicami umowy, w których określa się m.in. liczbę godzin.

Za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych pobiera się opłaty w wysokości określonej uchwałą organu stanowiącego gminy. Reguluje to art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ponadto na podstawie par. 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż pięć godzin. Dlatego rodzice, którzy zdecydują się na pozostawienie dziecka wyłącznie na pięć godzin (gdy jest realizowana podstawa programowa), nie powinni ponosić żadnych kosztów z tego tytułu. Tak więc opłaty ustalane przez gminy powinny być określone za konkretne świadczenie wykraczające poza podstawę programową i czas jego realizacji. Oznacza to, że uchwała powinna wskazywać rodzaj i liczbę świadczeń według stawek godzinowych. W konsekwencji uprawnienia rady gminy obejmują jedynie ustalenie wysokości należności za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową.

W nowych uchwałach nie można już zapisać na przykład, że rodzic za pobyt dziecka w przedszkolu ponosi opłatę stałą w wysokości 150 zł miesięcznie. Zdaniem sądów administracyjnych i wojewodów jako organów nadzoru nad samorządami takie rozwiązanie jest sprzeczne z art. 32 konstytucji, z którego wynika, że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Dodatkowo nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W efekcie rodzic posyłający dziecko na pięć bezpłatnych godzin nie powinien ponosić takich samych kosztów jak inny rodzic, który pozostawia je w przedszkolu na dłuższy okres.

Zmiana przepisów ustawy o systemie oświaty wprowadziła również przepis przejściowy, zgodnie z którym każda gmina będzie musiała wydać nowe uchwały. Ma na to czas do końca sierpnia 2011 r. Gminy w nowych uchwałach będą mogły wskazać, że pobierają opłaty za prowadzenie zwykłych zajęć, np. nauki samodzielnego korzystania z toalety, mycia zębów, jedzenia, nauki poprawnego wyrażania się, a nie tylko za nadzwyczajne - typu nauka języka angielskiego. Takie opłaty będą mogły jednak wprowadzić z wyraźnym wskazaniem, że pobierane one będą dopiero po piątej godzinie zajęć.

Z kolei do ustalania należności za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu będzie miał zastosowanie art. 67a ustawy o systemie oświaty. A to oznacza, że rodzice będą płacić tylko za posiłki w stołówce. Wysokość opłat za korzystanie z niej ustali gmina. Dodatkowo do należności wnoszonych za korzystanie przez rodziców z posiłków w stołówce przedszkolnej nie będzie można wliczać wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Oznacza to, że przykładowo jeżeli z uchwały będzie wynikało, że opłata pobierana jest za częściowe przygotowanie posiłku, to organ nadzorczy (wojewoda) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym będzie mógł ją uchylić.

Gminy popełniają jednak błędy w nowych uchwałach o opłatach za przedszkola. W ostatnich dwóch miesiącach wojewodowie uchylili przepisy kilkudziesięciu z nich. Najczęstszymi błędami są np. zapisy dotyczące braku zwrotu opłat, gdy dziecko jest nieobecne. Nie można więc w uchwale z góry przesądzić, że opłata w takich sytuacjach nie będzie podlegać zwrotowi. Samorządy nie mogą poza uchwałą upoważniać dyrektorów przedszkoli do zawierania dodatkowych umów cywilnoprawnych z rodzicami. Takie działanie np. przez wojewodę dolnośląskiego może być postrzegane jako przekroczenie uprawnień.

Uchwała może też być zakwestionowana przez wojewodę, gdy będzie różnicować wysokość opłat za godziny pobytu dziecka w przedszkolu poza obowiązkowym dla gminy, bezpłatnym czasem 5 godzin dziennie. Nie powinno też ustalać się dodatkowej opłaty w przypadku przekroczenia czasu pobytu dziecka w przedszkolu ponad zadeklarowany przez rodziców. Rada w uchwale powinna też określić konkretnie, w których godzinach realizuje podstawę programową. Nie może to być tylko zapis, że pięć godzin jest przeznaczonych na realizację podstawy programowej.

W nowelizacji ustawy o systemie oświaty nie rozstrzygnięto jednak, czy rodzice mogą ustalać, że np. w jednym dniu dziecko pozostanie w przedszkolu siedem godzin, a w kolejnym tylko pięć. Brak jest również regulacji dotyczącej ustalenia godziny, od której będą odbywały się bezpłatne zajęcia. W efekcie gmina może ustalić, że w godzinach porannych pobierana jest opłata za pobyt dziecka w przedszkolu, a z kolei w godzinach popołudniowych jest realizowana podstawa programowa (bezpłatne zajęcia). Kwestie te pozostawiono do decyzji samorządom. Mogą one też wskazać, że pierwszeństwo w uzyskaniu miejsca w przedszkolu mają ci rodzice, którzy zadeklarują, że ich dziecko będzie przebywało w przedszkolu dłużej niż pięć godzin. W przypadku wielodzietnych rodzin gminy w uchwałach mogą też wskazać, że rodzic za każde kolejne dziecko ponosi mniejszą opłatę.

Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN) przekazało dodatkowe 260 mln zł na tworzenie oddziałów przedszkolnych. Za rozdysponowanie środków na regiony odpowiada Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Ich podział ma zostać dokonany po analizie zapotrzebowania na taką formę wsparcia, na podstawie informacji przekazanych przez poszczególne województwa. W związku z wyczerpaniem środków dotychczas finansujących przedszkola z priorytetu IX (priorytet regionalny, nadzorowany przez urzędy marszałkowskie), minister edukacji narodowej zgodziła się dodatkowo na realokację 62,5 mln euro z priorytetu III, nadzorowanego przez MEN do priorytetu IX. W sumie na edukację najmłodszych z priorytetu III (MEN) do IX trafiło 212 mln euro (w tym 150 mln na indywidualizację pracy z uczniami klas I - III). Samorządy mogą więc wciąż ubiegać się o wsparcie finansowe na prowadzenie przedszkoli ze środków UE.

● w wieku 6 i 5 lat odbywające roczne przygotowanie przedszkolne,

● matek lub ojców samotnie je wychowujących,

● matek lub ojców, wobec których orzeczono znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności bądź całkowitą niezdolność do pracy oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji,

● umieszczone w rodzinach zastępczych,

● ze wskazaniami z poradni psychologiczno-pedagogicznej,

● dzieci obojga rodziców pracujących,

● które dotychczas uczęszczały do przedszkola, a także ich rodzeństwo,

● obcokrajowców na podobnych zasadach jak wszystkie inne.

Jeśli gminy nie stać na budowę nowych przedszkoli, może tworzyć tzw. zerówki w szkołach. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3 - 6 lat. Przepis ten wskazuje, że wychowanie przedszkolne może być realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. W szkole - zgodnie z par. 5 ust. 6 załącznika nr 2 Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. nr 61, poz. 624) - mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego. Z tych przepisów jednoznacznie wynika, że oddział przedszkolny w szkole podstawowej nie wchodzi w skład struktury szkoły podstawowej.

Samorządy muszą zapewniać nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach średnie wynagrodzenie i stosować Kartę nauczyciela pomimo, że nie otrzymują z budżetu państwa subwencji oświatowej.

Od 1 września 2011 r. średnia pensja nauczyciela wyniesie:

● stażysty - 2618 zł,

● kontraktowego - 2906 zł,

● mianowanego - 3770 zł,

● dyplomowanego - 4817 zł.

Artur Radwan

artur.radwan@infor.pl

Ustawa z 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. nr 148, poz. 991).

Art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Par. 10 ust. 2 pkt 1 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. nr 61, poz. 624 z późn. zm.).