Komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych

Rada gminy oprócz zadań uchwałodawczych wykonuje również obowiązki kontrolne. Realizowane są one przez specjalnie powołaną komisję rewizyjną. Jej działalność ukierunkowana jest na kontrolowanie w imieniu rady gminy działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy oraz wykonywania innych zaleceń rady. Obowiązek powołania komisji rewizyjnej dotyczy wszystkich szczebli samorządu.

Komisja rewizyjna jest wewnętrznym organem rady gminy i pełni funkcje pomocnicze wobec organu stanowiącego. Z tego powodu największa część przepisów o funkcjonowaniu komisji rewizyjnej musi być zapisana w statucie jednostki samorządowej. Może to być rozdział o organizacji wewnętrznej organu stanowiącego, trybie jego pracy albo też oddzielny rozdział poświęcony komisji rewizyjnej. W praktyce stosuje się takie rozwiązanie, że w załączniku do statutu dołączany jest regulamin kontroli przeprowadzanych przez komisję rewizyjną. Podobnie jak pozostałe komisje stałe i doraźne tej rady, komisja rewizyjna występuje w granicach kontrolnych funkcji i kompetencji rady gminy oraz jest tej radzie podporządkowana.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rada gminy nie może przekazać komisji rewizyjnej kompetencji wykraczających poza jej kompetencje. Oznacza to, że komisja może kontrolować tylko takie jednostki, które podlegają kontroli rady gminy. Zadania komisji zostały uregulowane w art. 18a ustawy o samorządzie gminnym (dalej ustawa). Stąd rada nie może przyznać dodatkowych uprawnień wykraczających poza zakres unormowania ustawowego (por. wyrok NSA z 15 lipca 2009r., II OSK 663/09, Legalis i rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 4 lutego 2010 r., NK. II.AŁ.0911-31/2010, Dz.Urz. województwa podlaskiego 2010/17/348).

Najważniejszą sprawą objętą zakresem działania komisji rewizyjnej jest wykonanie budżetu gminy (art. 18a ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy). Przedmiotem oceny nie jest samo tylko sprawdzanie czynności podjętych osobiście przez wójta gminy, ale całościowo postrzegane wykonanie budżetu.

Komisja rewizyjna nie ma natomiast żadnych kompetencji do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych ani rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w I instancji przez wójta gminy, ani też podejmowania kontroli tych decyzji (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 31 maja 2008 r., NP-N-0911/368/R/07, NZS 2008/ 5/93). Komisja nie może również wkraczać w kompetencje wójta gminy jako kierownika urzędu. Nie jest ona więc upoważniona do wydawania pracownikowi samorządowemu poleceń dotyczących jego pracy, gdyż ich wydawanie należy do przełożonego (wyrok SN z 7 grudnia 2000 r., I PKN 136/2000, OSNAPiUS 2002/ 14/332).

Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu w uchwale z 29 grudnia 2004 r. (1074/2004, OwSS 2005/2/53) orzekła, że rada gminy nie może scedować na swoje komisje spraw należących do organu wykonawczego (np. spraw dotyczących rozliczania dotacji oświatowej).

W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy. Członkiem komisji nie może być również wójt ani jego zastępcy (odpowiednio starosta, marszałek województwa oraz radni będący członkami zarządu). Intencją ustawodawcy było wprowadzenie do komisji radnych reprezentujących stanowisko, politykę, działania i wartości wszystkich klubów. Zdaniem WSA w Białymstoku wyrażonym w wyroku z 23 sierpnia 2008 r. (II SA/Bk 461/07, ONSAiWSA 2008/6/110) ta szczególna regulacja zawarta w art. 18a ust. 2 ustawy nie zmienia zasadniczej kwestii - że to rada gminy powołuje komisje (a nie jej członków) - spośród radnych, z uwzględnieniem, by znaleźli się w jej składzie członkowie wszystkich klubów radnych. Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej, zgodnie z art. 18a ust. 5 ustawy określa statut gminy. Powinien on regulować tryb wyboru składu osobowego komisji rewizyjnej i wszystkie konieczne elementy procedury wyboru członków komisji, w tym tryb ustalania kandydatur na członków - przedstawicieli klubów oraz pozostałych radnych. Rada gminy powinna podjąć stosowną uchwałę o powołaniu komisji z uwzględnieniem regulacji art. 18a ust. 2 ustawy i statutu. W powyższym orzeczeniu WSA w Białymstoku uznał, że o składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje organ stanowiący - rada gminy (której komisja jest organem). Kluby radnych mają zaś prawo zgłaszania swoich przedstawicieli. Tryb zgłaszania i wyboru winien być bliżej sprecyzowany w statucie gminy. Rada gminy w przedmiocie wyboru członków komisji podejmuje uchwałę zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym. WSA w Białymstoku podkreślił, że nie ma podstaw do przyjęcia, że rada gminy pozbawiona jest prawa do swobodnego podejmowania uchwał. Żaden przepis ustawy bowiem nie pozbawia prawa swobodnego głosowania radnych poprzez konieczność przyjęcia propozycji klubu w wytypowaniu swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej.

Kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłania skład komisji rewizyjnej według uznania, uwidocznionego wynikami głosowania. Wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji. Wyboru bowiem dokonuje rada gminy, która nie jest związana obowiązkiem akceptacji zgłoszonego przez klub kandydata.

Komisja kontroluje działalność wójta gminy, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych. Jak zauważył WSA w Bydgoszczy w wyroku z 25 listopada 2008 r. (II SA/Bd 711/08, Legalis), zadaniem ustanowionego w aktach ustrojowych samorządu obowiązku powołania tego organu jest usprawnienie kompetencji kontrolnej rady. Funkcja ta zdaniem WSA w Bydgoszczy obejmuje:

● obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności lub stanu, czyli ustalanie ich rzeczywistego obrazu w określonym czasie,

● ocenę tej działalności lub stanu,

● diagnozę co do przyczyn ewentualnych nieprawidłowości,

● sformułowanie wniosków odnośnie do przeciwdziałania powstawaniu nieprawidłowości w przyszłości.

Kontrola sprawowana przez komisję rewizyjną dokonywana jest według kryterium legalności, gospodarności, rzetelności i celowości. Komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych. Może ona badać i oceniać prawidłowość działań kontrolowanych jednostek. Nie może jednak wydawać wiążących dyspozycji dotyczących usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, usuwać ich we własnym zakresie ani stosować sankcji wobec osób winnych zaistnienia tych nieprawidłowości (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 30 lipca 2009 r. NK.II.0911/313/09, Dz.Urz. województwa lubelskiego 2009/103/2349).

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie pozbawiają radnych prawa do swobodnego głosowania przez konieczność akceptacji propozycji klubu co do osoby jego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłoni skład komisji rewizyjnej według głosowania. Samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, ponieważ wyboru dokonuje rada gminy.

Komisja rewizyjna jest organem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień. Nie może więc jej narzucić treści uchwały, jaką ta ma podjąć.

Ustawodawca nie przewidział dla rady możliwości wystąpienia o przeprowadzenie kontroli innych podmiotów niż wskazanych w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu brak podstaw do przekazania przez radę gminy komisji rewizyjnej zlecenia przeprowadzenia kontroli radnego.

Naruszenie interesu prawnego kandydatów na członków komisji rewizyjnej, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będzie miało miejsce wówczas, gdy niewybranie kandydata nastąpiło w wyniku naruszenia prawa.

Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określający sprawy, w jakich właściwa jest rada gminy, nie daje jej podstaw do nałożenia na burmistrza konkretnego obowiązku w postaci zawarcia umowy z podmiotami zajmującymi się udzielaniem porad oraz wydawaniem opinii i ekspertyz dla komisji rewizyjnej. Zobowiązanie burmistrza do zawarcia umowy z wymienionymi wyżej podmiotami stanowi nieuzasadnioną ingerencję rady w kompetencje burmistrza wymienione w art. 31 ustawy o samorządzie gminnym.

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 18a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Art. 16 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Art. 30 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).