Jak przebiega procedura udzielenia absolutorium w samorządach

Instytucja absolutorium jest związana z realizacją przez radę gminy (radę powiatu, sejmik województwa) funkcji kontrolnej w zakresie wykonania budżetu przez organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta miast, zarząd powiatu, zarząd województwa). Przedmiotem oceny jest prawidłowość prowadzenia gospodarki finansowej w ramach przyjętego budżetu, a szczególnie stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do tych zaplanowanych. Znowelizowane przepisy ustawy o finansach publicznych wydłużają termin do udzielenia absolutorium szefom gmin, powiatów i województw do 30 czerwca (poprzednio do 30 kwietnia).

Sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego sporządza się na podstawie danych z ewidencji księgowej budżetu. Sprawozdanie powinno uwzględniać w szczególności:

● dochody i wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości określonej jak w uchwale budżetowej;

● zmiany w planie wydatków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (np. pochodzących z regionalnych programów operacyjnych), dokonane w trakcie roku budżetowego;

● stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich.

Po wpłynięciu sprawozdania do organu stanowiącego pracę rozpoczyna komisja rewizyjna. Jej celem jest sformułowanie opinii co do wykonania budżetu i wniosku w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Zasady procedowania komisji określone są w statucie jednostki samorządowej. Zadaniem komisji jest rozstrzygnięcie - na podstawie wskazanych wyżej kryteriów - kwestii: czy uchwalony przez organ stanowiący budżet został wykonany, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności i uchybień oraz czy można przypisać organowi wykonawczemu odpowiedzialność za zaistniałe rozbieżności i uchybienia. Nie można bowiem przyjąć, że brak pełnego wykonania założonych wydatków czy też dochodów skutkuje automatycznie negatywną oceną wykonania budżetu. Istotne są również źródła takiego stanu rzeczy.

Następnie komisja rewizyjna przedstawia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do 15 czerwca roku następującego po roku budżetowym, wniosek w sprawie absolutorium dla zarządu.

Opinia komisji rewizyjnej dotycząca wykonania budżetu musi pozostawać w logicznym związku z wnioskiem w przedmiocie absolutorium. W praktyce niedopuszczalna jest zatem możliwość przedstawienia wniosku o nieudzielenie absolutorium, jeżeli ocena wykonania budżetu jest pozytywna.

Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Wraz z wnioskiem izbie należy przekazać - co do zasady - opinie w sprawie wykonania budżetu oraz protokół z posiedzenia komisji. Uzasadnienie wniosku komisji powinno przedstawiać związek między dokonaną przez komisję oceną wykonania budżetu a treścią proponowanego rozstrzygnięcia sprawy przez radę. Dodatkowo musi ono jednoznacznie wskazywać, czy komisja wnioskuje o udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium. W praktyce negatywna opinia RIO w sprawie wniosku komisji rewizyjnej nie wpływa na bieg procedury absolutoryjnej, jak również na treść wniosku. Opinia taka może jednak wskazywać okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności uchwały w sprawie absolutorium na posiedzeniu rady.

Należy także pamiętać, że regionalna izba obrachunkowa wydaje opinię w ciągu dwóch tygodni. Powinno to być uwzględnione przy planowaniu sesji, na której będzie rozpatrywane sprawozdanie z wykonania budżetu. Zgodnie bowiem z ustawą o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. W tym samym czasie musi on podjąć odpowiednio uchwałę w sprawie absolutorium dla wójta bądź zarządu powiatu lub województwa.

Przedmiotem głosowania jest kwestia absolutorium. Zgodnie z art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Przykładowo, jeżeli rada liczy 15 członków, bezwzględna większość wynosi ośmiu radnych.

W praktyce problematyczna jest ocena decyzji radnych w przypadku braku odpowiedniej liczby głosów. Przykładem tego jest sprawa jaką zajmowało się kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku (uchwała z 17 maja 2010 r. nr 1696/10, LexPolonica nr 2381822). W rozpoznawanej sprawie rada miasta podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu miasta za 2009 r. i nieudzielenia absolutorium prezydentowi miasta. Na prośbę organu nadzoru przewodniczący organu stanowiącego rady gminy dołączył do uchwały wyciąg z protokołu sesji, nad którym odbyło się głosowanie. Z załączonego protokołu wynikało, że rada w trakcie sesji absolutoryjnej wysłuchała sprawozdania prezydenta miasta z wykonania budżetu oraz głosów w dyskusji radnych, oceniających organ wykonawczy w sferze realizacji budżetu zarówno negatywnie, jak i pozytywnie, jak również wyjaśnień prezydenta miasta związanych z kierowanymi do niego zarzutami radnych biorących udział w dyskusji. Radni na sesji zapoznali się także z niezbędnymi dokumentami wymaganymi przez ustawę o samorządzie gminy do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. W wyniku dyskusji przewodniczący rady stwierdził, że "ostatecznie należy uznać, iż komisja rewizyjna nie przedstawiła wniosku w sprawie absolutorium", ale jest projekt uchwały rady w sprawie udzielenia absolutorium i głosowanie w tej kwestii proponuje przeprowadzić następująco: "kto jest za przyjęciem sprawozdania i udzieleniem absolutorium głosuje na tak, kto jest przeciw głosuje na nie, jest też opcja wstrzymania się od głosu". Przewodniczący przypomniał również, że "wymagana jest bezwzględna liczba głosów, czyli absolutorium udziela się, jeżeli będzie 12 głosów za".

Na ustawowy skład rady wynoszący 23 radnych w sesji uczestniczyło 21 radnych. W wyniku przeprowadzonego głosowania za przyjęciem uchwały o udzielenie absolutorium głosowało 8 radnych, przeciwko 7 radnych, od głosu wstrzymało się 6 radnych. Podsumowując wynik głosowania, przewodniczący rady stwierdził, że rada nie udzieliła absolutorium. Poglądu tego nie podzieliło kolegium RIO w Białymstoku. W ocenie izby sytuacja, jaka zaistniała w kwestii głosowania nad uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium, nie pozwala przyjąć, że rada miasta nie udzieliła absolutorium prezydentowi. Zdaniem organu nadzoru głosowana uchwała nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości, a w świetle regulacji ustawy o samorządzie gminnym nie jest to jednoznaczne z nieudzielaniem absolutorium. Jak już to zostało wskazane, art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wymaga, aby uchwała w przedmiocie absolutorium uzyskała bezwzględną większość głosów ustawowego składu radnych, i to bez względu na to, jaki wniosek komisji rewizyjnej rady gminy czy też projekt uchwały w przedmiocie absolutorium był poddawany pod głosowanie. Innymi słowy za podjęciem proponowanej uchwały musi się opowiedzieć co najmniej połowa ustawowego składu organu stanowiącego. Gdy projekt uchwały nie uzyska bezwzględnej większości głosów, nie ma problemu z oceną sytuacji w sprawie absolutorium dla zarządu powiatu (zarządu województwa). W tym przypadku odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium oznacza podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Takiego przepisu brakuje jednak w odniesieniu do uchwał absolutoryjnych podejmowanych przez rady gmin. Należy zatem przyjąć, że aby rada gminy podjęła uchwałę absolutoryjną, wniosek "za udzieleniem absolutorium" lub "za nieudzieleniem absolutorium" musi uzyskać bezwzględną większość głosów. Gdy radnym nie uda się uzyskać takiej większości, nie dojdzie do podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2002 r. I SA/Lu 525/02, http://www.orzeczenia-nsa.pl ).

Samo głosowanie w sprawie absolutorium jest jawne. W wyroku z 20 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (I SA/Po 856/04, http://www.orzeczenia-nsa.pl ) podkreślił, że do wyłącznej kompetencji komisji rewizyjnej rady gminy należy opiniowanie całościowego wykonania budżetu i występowanie z formalnym wnioskiem do rady w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. W uzasadnieniu swojego stanowiska WSA wskazał, że instytucja absolutorium w państwach demokratycznych jest ściśle związana z kontrolą przez organ przedstawicielski wykonania budżetu przez organ wykonawczy. Ta ocena działalności organu wykonawczego w sferze budżetowej przez organ przedstawicielski ma na celu ustalenie, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za okres roku budżetowego był zgodny z uchwalonym budżetem. W procesie udzielania absolutorium mamy zatem uzyskać odpowiedź na pytanie, jaki jest stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych do zrealizowanych, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA/Po 624/98, Wspólnota 1998/48, str. 26). W praktyce oznacza to, że tylko komisja rewizyjna jest uprawniona do wystąpienia do rady gminy z właściwym wnioskiem w sprawie absolutorium. Radni głosują jednak nie nad wnioskiem komisji rewizyjnej, ale dokonują wyboru alternatywnego za lub przeciw udzieleniu absolutorium.

Należy jednak pamiętać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lipca 2008 r (II GSK 225/2008, LexPolonica nr 2217809) podkreślił, że komisja rewizyjna jest organizmem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień. Oznacza to, że komisja rewizyjna nie może narzucić radzie gminy treści uchwały, jaką ta ma podjąć. Wprawdzie komisja rewizyjna ma ustawowe kompetencje w zakresie opiniowania wykonania budżetu i występowania do rady gminy z wnioskiem w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, lecz na tym jej uprawienia się kończą. W uzasadnieniu do tego stanowiska sędziowie wskazali, że za złożeniem radzie gminy odpowiedniego wniosku w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, co przewiduje przepis art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, przemawiają zwykłe względy racjonalności. Skoro bowiem do zadań komisji rewizyjnej należy opiniowanie wykonania budżetu, to wymiernym tego przejawem jest złożenie przez nią radzie gminy odpowiedniego wniosku absolutoryjnego względem wójta gminy (burmistrza), jednakże bez roszczenia sobie prawa związania rady gminy treścią wspomnianego wniosku. Innymi słowy wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (burmistrzowi) ma walor niewiążącej radę gminy propozycji w sprawie absolutorium, nie zaś dyspozycji. Zdaniem sędziów NSA z omawianych względów od chwili wpłynięcia omawianego wniosku do rady gminy to ona podejmuje rozstrzygnięcie, w jaki sposób wniosek ten zostanie załatwiony, a więc czy zgodnie, czy też niezgodnie z wnioskiem komisji rewizyjnej. W konsekwencji wszelkie próby związania rady gminy wnioskiem komisji rewizyjnej są nie do pogodzenia z ustawowymi uprawnieniami rady gminy.

Dodatkowo zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Przepis ten nie uzasadnia jednak stanowiska, aby jakikolwiek organ gminy, w tym komisja rewizyjna, mógł w sposób formalny narzucić radzie gminy treść podejmowanej przez nią uchwały w sprawie absolutorium. Jest to bowiem suwerenna uchwała rady gminy, wchodząca w zakres jej ustawowych kompetencji, i żaden organ nie może narzucić radzie gminy treści podejmowanej przez nią uchwały. Dodatkowo, co istotne, art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który jest podstawowym dla kwestii ustawowych kompetencji rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium, nic nie mówi o ograniczeniach, jakich organ stanowiący gminy miałby doznawać ze strony komisji rewizyjnej jako podległej sobie komisji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna ukształtował się również pogląd, że absolutorium dotyczy wykonania budżetu, a nie odnosi się do całokształtu działalności wójta (zarządu powiatu, zarządu województwa). Dlatego rada nie może wykorzystywać absolutorium do oceny całokształtu działalności wójta (por. wyrok NSA z 11 września 1991 r., II SA 641/91, LexPolonica nr 299919; wyrok NSA z 5 listopada 1992 r., II SA 764/92; wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Gd 3695/95). W powołanych orzeczeniach podkreśla się, że instytucja absolutorium łączy się z kontrolą rady nad wykonaniem budżetu gminy przez wójta i jest oceną końcową, jaką wyraża rada gminy o swoim organie wykonawczym, biorąc za podstawę sposób realizacji budżetu.

Innymi słowy związek absolutorium z oceną wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego ma istotne znaczenie, instytucji absolutorium bowiem nie wolno łączyć z jakąkolwiek inną oceną działalności organu wykonawczego, jak tylko z tą, która jest powiązana bezpośrednio z wykonaniem budżetu. Absolutorium jest bowiem instytucją kontroli pracy organu wykonawczego o ograniczonym przedmiotowo zakresie i nie może być wykorzystywane przez radę do oceny całokształtu działalności zarządu. Ocena działalności zarządu w pozostałym zakresie (poza wykonaniem budżetu) może być dokonywana w innej formie i na podstawie innych procedur (por. uchwała kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 2 czerwca 2010 r., nr 40/2010, LexPolonica nr 2381820).

Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium wójtowi gminy jest równoznaczne z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Nie dotyczy to sytuacji, gdy uchwała zostanie podjęta przed upływem dziewięciu miesięcy od wyboru wójta i nie później niż na dziewięć miesięcy przed zakończeniem kadencji. Z kolei uchwała rady powiatu w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd powiatu został odwołany z innej przyczyny.

Uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium. Po zapoznaniu się z opiniami komisji rewizyjnej i regionalnej izby obrachunkowej oraz z uchwałą regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady powiatu o nieudzieleniu zarządowi absolutorium radni mogą odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym. Podobnie jest w przypadku zarządu województwa.

przedstawienie sprawozdania z wykonania budżetu przez wójta gminy wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej; przedstawienie opinii dotyczących wykonania budżetu przez komisje rady, przedstawienie opinii w sprawie wykonania budżetu przez komisję rewizyjną, przedstawienie wniosku komisji rewizyjnej w kwestii absolutorium wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej odnoszącą się do przedmiotowego wniosku, dyskusja, głosowanie radnych.

● powinno się odnosić ściśle do wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

● ocena wójta (zarządu) w innych aspektach jego działalności powinna się odbywać poza procedurą absolutoryjną,

● udzielane jest w każdym roku,

● jego udzielenie oznacza aprobatę dla działań wójta związanych z wykonaniem budżetu.

● jego udzielenie wójtowi (zarządowi powiatu, województwa) absolutorium nie zwalnia tej osoby od odpowiedzialności karnej, karnoskarbowej lub dyscyplinarnej, jeżeli po tym fakcie zostaną ujawnione przypadki naruszeń zasad gospodarki finansowej powodujące szkodę dla budżetu.

● ze sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

● ze sprawozdaniem finansowym;

● z opinią z badania sprawozdania finansowego,

● z opinią regionalnej izby obrachunkowej,

● z informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

● ze stanowiskiem komisji rewizyjnej.

● sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej;

● 31 lipca roku budżetowego - informację o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze, uwzględniającą w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych;

● do 28 lutego roku następującego po roku budżetowym - sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym.

● informację o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, zawierającą:

a) dane dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności,

b) dane dotyczące:

- innych niż własność praw majątkowych, w tym w szczególności o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, wierzytelnościach, udziałach w spółkach, akcjach,

- posiadania,

c) dane o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji,

d) dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania,

e) inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia jednostki samorządu terytorialnego.

Hanna Wesołowska

dgp@infor.pl

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Ustawa z 8 marca 2001 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).