Jak regiony mogą organizować współpracę międzynarodową

Współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw jest zadaniem własnym gminy. Może ona mieć różne formy, począwszy od wizyt, konsultacji, wzajemnej pomocy w sprawach wspólnego pogranicza, przez różnego rodzaju nieformalne porozumienia, a skończywszy na wstępowaniu do euroregionów oraz zawieraniu porozumień międzynarodowych między właściwymi organami współpracujących ze sobą państw.

Dla współpracy międzynarodowej jednostek samorządu terytorialnego istotne znaczenie mają akty prawa międzynarodowego, których sygnatariuszem jest Polska. Należy tu wspomnieć przede wszystkim Europejską konwencję ramową o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi sporządzoną w Madrycie 21 maja 1980 r., która w stosunku do Polski weszła w życie 19 czerwca 1993 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 61, poz. 287 i 288, dalej konwencja). Zgodnie z art. 2 ust. 1 konwencji za współpracę transgraniczną uważa się każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch lub większej liczby umawiających się stron, a także zawarcie porozumień i przyjęcie uzgodnień koniecznych do realizacji takich zamierzeń. Kolejnym aktem jest Europejska Karta Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. Ratyfikowana ona została przez Prezydenta RP i weszła w życie w stosunku do Polski 1 marca 1994 r. (Dz.U. nr 124, poz. 607 i 608). Idea współpracy transgranicznej zawarta jest także w licznych umowach o dobrym sąsiedztwie i współpracy zawieranych przez RP z sąsiadami.

Ponieważ umowy o dobrym sąsiedztwie i współpracy zostały zawarte również z Łotwą, Estonią i Węgrami i innymi państwami, z którymi Polska nie ma wspólnej granicy, umowy te wyrażały potrzebę rozwijania nie tylko współpracy przygranicznej, lecz również międzynarodowej współpracy jednostek samorządu terytorialnego, w tym regionalnego.

Głównymi celami współpracy transgranicznej wymienianymi przez konwencję są:

● nowa jakość granic,

● umacnianie warunków gospodarczych i społeczno-kulturalnych,

● regiony siłą napędową współpracy transgranicznej,

● ujednolicanie zagospodarowania przestrzennego w Europie,

● niwelowanie gospodarczych oraz infrastrukturalnych przeszkód i dysproporcji.

Formalną strukturę współpracy transgranicznej tworzą euroregiony. Działają one na podstawie porozumień między władzami szczebla lokalnego oraz regionalnego, a w niektórych przypadkach także z udziałem podmiotów gospodarczych i społecznych. W obszarach granicznych Polski działa obecnie 15 euroregionów. Współpraca w ramach euroregionu polega m.in. na powoływaniu wspólnych organów koordynacyjnych, sporządzaniu i uzgadnianiu planów rozwoju regionalnego na terenach przygranicznych itp. Euroregion nie ma charakteru eksterytorialnego i nie stanowi również administracyjnej całości. Tworzące je stowarzyszenia (władze lokalne) nie przenoszą na tę formę współpracy swoich kompetencji. Oznacza to, że utworzone na mocy porozumienia struktury nie są organami władzy czy administracji lokalnej. Nie dochodzi więc do wyłączenia terytorium objętego współpracą spod kompetencji państwa. W konwencji przyjęto dowolność współdziałania - od działań spontanicznych (np. doraźne spotkania) po bardziej zorganizowane (np. grupy kontaktowe). Często w rozumieniu potocznym za euroregiony uważa się tylko współpracę zorganizowaną z wykształconymi wspólnymi organami. W typowym euroregionie wyróżniamy następujące organy: zgromadzenie, zarząd, grupy robocze i sekretariat.

Najczęściej zgromadzenie jest organem o charakterze parlamentarnym. Jego członkowie pochodzą z wyboru. Posiada on najwięcej kompetencji. Dość istotną rolę odgrywają również grupy robocze, które stanowią forum wymiany poglądów ekspertów z określonych dziedzin.

Pierwszą zasadą jest odrębność prawna jednostek, które współtworzą euroregion. Wynika to z tego, że każdą z nich utworzono na podstawie ich prawa wewnętrznego. Posiadając umocowanie prawne, mogą one powołać wspólne organy. Ukształtowane organy podejmują decyzje mające na celu współdziałanie w zakresie określonego problemu. Decyzje te nie są wiążące wobec mieszkańców obszarów objętych współpracą. Dopiero jednostki poprzez odpowiednie decyzje na podstawie swojego prawa wewnętrznego nadają tym decyzjom moc obowiązującą na określonym obszarze.

Zgodnie ze standardami europejskimi, doświadczenia współpracy transgranicznej euroregionów na granicach Polski koncentrują się w szczególności wokół problemów rozwoju regionalnego i planowania przestrzennego, rozwoju infrastruktury technicznej, współdziałania w sferze społecznej, ochrony środowiska, turystyki. Rozwój transgranicznych koncepcji i strategii oznacza stałą współpracę partnerów po obydwu stronach granicy od początku jej nawiązania. Wspólnie opracowują oni społecznoekonomiczną analizę regionu i wspólnie wytyczają strategiczne cele dla przyszłego wspólnego rozwoju.

Współpracę zagraniczną mogą prowadzić wszystkie jednostki samorządu terytorialnego. Prawo to zagwarantowane zostało w Konstytucji RP w art. 172. Jednak do współpracy na poziomie regionów przywiązuje się szczególną wagę. Świadczy o tym fakt, że tej problematyce poświęcono specjalny rozdział w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej u.s.w.), niemającego swojego odpowiednika w pozostałych przepisach ustrojowych.

Podstawową rolę w tej dziedzinie odgrywa sejmik województwa. Główne kierunki międzynarodowej aktywności regionów powinny być określone w strategii rozwoju województwa, realizowanej przez programy wojewódzkie. Przepis art. 12 ust. 2 u.s.w. stanowi, iż samorząd województwa przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju współpracuje m.in. z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich. Aktywność regionu w tej dziedzinie określa uchwałami sejmik województwa, do którego wyłącznej właściwości należy uchwalanie "Priorytetów współpracy zagranicznej województwa" oraz podejmowanie uchwał w sprawie uczestnictwa w międzynarodowych zrzeszeniach regionalnych i innych formach współpracy regionalnej. Wykonywanie uchwał sejmiku województwa (w tym uchwał dotyczących współpracy zagranicznej i międzyregionalnej) należy do zadań zarządu (art. 41 ust. 2 pkt 14 u.s.w.).

W podziale kompetencji pomiędzy organami samorządu województwa do jego zadań należy m.in. organizowanie współpracy ze strukturami samorządu regionalnego w innych krajach i z międzynarodowymi zrzeszeniami regionalnymi. Współpraca z organizacjami międzynarodowymi przy realizacji polityki rozwoju województwa jako konkretne przedsięwzięcie stanowiące inicjatywę zagraniczną wymaga zawierania przez województwo stosownych umów o współpracy. Samorząd województwa nie jest jedynym podmiotem zaangażowanym w czynności związane z prowadzeniem polityki zagranicznej. Uchwały sejmiku województwa oraz zawarte umowy o współpracy regionalnej przesyłane są przez marszałka województwa do ministra spraw zagranicznych oraz ministra spraw wewnętrznych i administracji. Rozwiązanie takie stwarza tym organom możliwość podejmowania działań nadzorczych i stosowania związanych z nimi środków prawnych. Będą to jednak czynności dokonywane po zawarciu przez samorządy wojewódzkie umów lub porozumień o współpracy regionalnej.

Przepis art. 77 ust. 1 u.s.w. wyróżnia dwa rodzaje uchwał: uchwały dotyczące priorytetów współpracy zagranicznej oraz uchwały stanowiące projekty umów o współpracy regionalnej. Zarówno jedne, jak i drugie mogą być podejmowane za zgodą ministra spraw zagranicznych. Uchwały te zapadają bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku województwa. Warto zaznaczyć, że sejmik nie jest zobowiązany do podejmowania takich uchwał. Decyzja w tej sprawie zależy od jego uznania. Natomiast zarząd obowiązany jest wykonywać już podjęte uchwały sejmiku.

Ogólne zasady prowadzenia współpracy zagranicznej przez województwo określa art. 76 u.s.w. W myśl tego przepisu współpraca województwa ze społecznościami regionalnymi innych państw prowadzona jest zgodnie z prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa i jego międzynarodowymi zobowiązaniami, w granicach zadań i kompetencji województwa. Nie ulega wątpliwości, że współpraca zagraniczna polskich województw powinna respektować zarówno ratyfikowane umowy międzynarodowe uznane za główne w tej dziedzinie (konwencja i Europejska Karta Samorządu Terytorialnego), zawarte z naszym udziałem, ratyfikowane porozumienia dwustronne, jak i umowy niepodlegające ratyfikacji (zatwierdzane przez Radę Ministrów). Ustawa o samorządzie województwa nie określa jednak charakteru porozumień o współpracy międzyregionalnej. Nie wynika z niej, czy mają one status umów międzynarodowych, czy też stanowią niewiążące uzgodnienia.

Przepis art. 172 ust. 2 Konstytucji RP daje jednostkom samorządowym prawo do przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń. W kwestiach szczegółowych konstytucja odsyła do ustawodawstwa zwykłego, stwierdzając, iż zasady przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracę ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi określa odrębna ustawa (art. 172 ust. 3). Zasady te zostały określone przez ustawę z 15 września 2000 r.

Ustawa ta wprowadziła definicję międzynarodowego zrzeszenia społeczności lokalnych i regionalnych, za które uznaje organizacje, związki i stowarzyszenia powoływane przez społeczności lokalne, co najmniej dwóch państw zgodnie z ich prawem wewnętrznym.

Ustawa nie zawiera definicji pojęć organizacja, związek lub stowarzyszenie. Te formy organizacyjne grupowania się gmin są bowiem uznawane za zrzeszenia. W związku z tym polski ustawodawca, wymieniając organizacje, wskazał na wszystkie inne - poza stowarzyszeniami i związkami - podmioty, które mogą być tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego co najmniej dwóch państw, zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Międzynarodowe zrzeszenia społeczności regionalnych powinny grupować takie jednostki samorządu, które obejmują społeczności ponadlokalne. W Polsce do takiego zrzeszenia mogą należeć województwa.

Powyższa ustawa obejmuje swoim zakresem nie tylko podmioty (zrzeszenia międzynarodowe) prawa publicznego, lecz również podmioty prawa prywatnego. W związku z tym prawo wewnętrzne danego kraju powinno rozstrzygać o tym, jakie zrzeszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą być zakładane przez jednostki z kilku państw. Zrzeszenia zaś obejmują każdy odrębny podmiot utworzony przez jednostki samorządu terytorialnego co najmniej z dwóch państw.

Przystąpienie do zrzeszenia nie może łączyć się z przekazaniem na jego rzecz lub na rzecz któregokolwiek ze zrzeszonych w nim członków wykonywania zadań publicznych przystępującej jednostki samorządu terytorialnego ani też nieruchomości lub majątkowych praw na dobrach niematerialnych przysługujących tej jednostce. Czynność prawna naruszająca tę zasadę jest nieważna z mocy prawa i nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Przed wejściem w życie ustawy o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych 978 gmin uczestniczyło w takich zrzeszeniach. Od 28 stycznia 2001 r. do 14 lutego 2002 r. do międzynarodowych zrzeszeń przystąpiło 15 gmin, wystąpiła zaś jedna. W okresie od 15 lutego 2002 r. do 31 grudnia 2002 r. - 5 gmin wystąpiło z międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych, żadna zaś nie przystąpiła. W okresie od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. - 10 gmin przystąpiło do międzynarodowych zrzeszeń, zaś w tym samym czasie 6 gmin wystąpiło. W roku 2004 - 3 gminy (miasto stołeczne Warszawa, miasto Poznań oraz gmina Chojna) przystąpiły do międzynarodowych zrzeszeń, nie wystąpiła zaś z takich zrzeszeń żadna gmina. Od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. 4 gminy (gmina i miasto Bydgoszcz, gmina Tuszyn, gmina i miasto Rzeszów i gmina Strzyżów) przystąpiły do trzech zrzeszeń (Stowarzyszenia Miast Europejskich Eurocities, Europejskiego Stowarzyszenia Wspólnot Przemysłu Tekstylnego Acte oraz Stowarzyszenia Europejskich Gmin Wiejskich Charter of European Rural Communisti).

W 2010 roku miasto Kłodzko wstąpiło do Europejskiej Federacji Miast Napoleońskich, miasto Nowe Miasto Lubawskie do Międzynarodowej sieci miast dobrego życia (Cittaslow), a miasto Ustka do Zrzeszenia Samorządów na rzecz Ochrony Środowiska (KIMO). Do zrzeszeń wstąpiły też województwa. Do Europejskiej Sieci Dziedzictwa Kulinarnego (European Network of Regional Culinary Heritage) weszło dolnośląskie, świętokrzyskie oraz zachodniopomorskie. Natomiast do Europejskiego Szlaku Dziedzictwa Przemysłowego (European Route of Industrial Heritage, ERIH) wstąpiło województwo śląskie.

Tryb postępowania w sprawie cofnięcia zgody na dalsze uczestnictwo gminy w międzynarodowym zrzeszeniu ma charakter administracyjny. Minister spraw zagranicznych powinien wszcząć z urzędu postępowanie w tej sprawie, w drodze postanowienia - zawiadamiając o tym strony postępowania (gminę oraz dane zrzeszenie). Po wszczęciu postępowania właściwy minister powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające za przedmiot ustalenie wystąpienia podstaw cofnięcia zgody. W terminie nie dłuższym niż dwa miesiące (chyba że minister przedłuży postępowanie) powinna być wydana decyzja administracyjna rozstrzygająca o cofnięciu zgody na uczestniczenie w zrzeszeniu. Decyzja ta może rozstrzygać o cofnięciu zgody, odmowie cofnięcia zgody lub umarzać postępowanie w sprawie. Ten ostatni przypadek może mieć miejsce wówczas, gdy np. nastąpi zakończenie działalności zrzeszenia.

Od decyzji ministra przysługuje stronom prawo złożenia wniosku - w terminie 14 dni - o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego ministra. Na decyzję tę przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W okresie od zmiany celów działania zrzeszenia międzynarodowego do dnia otrzymania rozstrzygnięcia ministra właściwego do spraw zagranicznych gmina uczestnicząca w takim zrzeszeniu może podejmować wszystkie czynności wynikające z członkostwa w międzynarodowym zrzeszeniu. Jednakże minister spraw zagranicznych może skierować do gminy wniosek o niepodejmowanie czynności w danym zrzeszeniu. Wniosek ten jest wiążący dla gminy i obowiązuje do chwili uprawomocnienia się decyzji w tej sprawie.

Stosunkowo nową instytucją prawa wspólnotowego dla współpracy terytorialnej jest europejskie ugrupowanie współpracy terytorialnej. Ustawą z 7 listopada 2008 r. (dalej ustawa o EUWT) wprowadzono możliwość przystąpienia przez gminę do europejskiego ugrupowania współpracy regionalnej. Ugrupowanie to jest osobą prawną, którego celem jest ułatwianie i upowszechnianie współpracy transgranicznej, transnarodowej lub międzyregionalnej (współpracy terytorialnej) między jej członkami wyłącznie w celu wzmocnienia spójności ekonomicznej i społecznej (art. 1 rozporządzenia nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej, Dz.Urz.UE 2006 L210.19). W założeniach Komisji Europejskiej wprowadzenie tego miało umożliwić przezwyciężenie barier, na jakie napotykały wspólne przedsięwzięcia o charakterze transgranicznym, transnarodowym lub międzyregionalnym ze względu na zróżnicowane systemy prawne i instytucjonalne podmiotów, które biorą w nich udział. Przymiot podmiotowości prawnej pozwala bowiem ugrupowaniom sięgać po środki ze Wspólnoty w celu realizacji zintegrowanych projektów współpracy terytorialnej. Ugrupowanie jest podmiotem o charakterze ponadnarodowym, który nie ma odpowiednika w polskim porządku prawnym. Ugrupowania nie są organizacjami międzynarodowymi, związkami komunalnymi, stowarzyszeniami czy spółkami. Jego członkami mogą być: państwa członkowskie, władze regionalne, władze lokalne, podmioty prawa publicznego. Konstrukcja prawna ugrupowania bliska jest, ze względu na rodzaj więzi łączących członków oraz charakter uczestnictwa (członkowski w odróżnieniu od właścicielskiego), konstrukcji prawnej stowarzyszenia. W założeniu ustawodawcy ma to być instytucja najczęściej wykorzystywana przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisami krajowymi istnieje możliwość zakładania i działania stowarzyszeń grupujących jednostki samorządu terytorialnego, stowarzyszenia mogą również na gruncie prawa polskiego należeć do organizacji międzynarodowych. Z tego powodu ustawa o EUWT przewiduje generalne odesłanie do przepisów właściwych dla stowarzyszeń.

Uchwałę o przystąpieniu do ugrupowania jednostki samorządu terytorialnego podejmuje organ stanowiący tej jednostki bezwzględną większością głosów ustawowego składu. Uchwała ta oraz decyzja o przystąpieniu do ugrupowania podmiotu prawa publicznego wchodzą w życie po uzyskaniu zgody ministra spraw zagranicznych w uzgodnieniu z ministrem spraw wewnętrznych i administracji, ministrem finansów oraz ministrem rozwoju regionalnego, w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania uchwały lub decyzji. Uchwała razem ze statutem lub konwencją ugrupowania, uchwałami bądź decyzjami jego członków o przyjęciu statutu, upoważnienia do dokonywania czynności związanych z wpisem ugrupowania do rejestru oraz zgody na przystąpienie każdego z członków ugrupowania (dokumenty powinny być przetłumaczone na język polski), musi zostać przekazana ministrowi spraw zagranicznych. Jeżeli zgłoszenie nie zawiera któregokolwiek z powyższych dokumentów, minister spraw zagranicznych wzywa osobę upoważnioną do dokonywania czynności związanych z wpisaniem ugrupowania do rejestru do usunięcia braków w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków w terminie będzie skutkowało decyzją odmową co do wpisu do rejestru. Zarówno wpis ugrupowania do rejestru, jak i jego wykreślenie, odmowa wpisu bądź dokonanie zmian w rejestrze następują w drodze decyzji administracyjnej. Konwencja i statut ugrupowania oraz ich zmiany podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski B". Ogłoszenia dokonuje minister spraw zagranicznych. Jednostki samorządu terytorialnego, państwowe osoby prawne oraz samorządowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania ugrupowania, którego są członkiem.

@RY1@i02/2011/100/i02.2011.100.207.0004.001.jpg@RY2@

Euroregiony w Polsce

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 84a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Art. 75a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Art. 75 - 77 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

Art. 1 - 10 ustawy z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz. U. nr 91, poz. 1009 z późn. zm.).

Ustawą z 7 listopada 2008 r. o europejskim ugrupowaniu współpracy terytorialnej (Dz.U. nr 218, poz. 1390).