Gminy, realizując nowe zadania bez wsparcia, powiększają długi

Zadłużenie jest zjawiskiem powszechnym i dotyczy wszystkich szczebli jednostek samorządu terytorialnego (JST). Na koniec 2009 r. ze wszystkich 2413 gmin, 2272 było zadłużonych, z czego 14 przekroczyło próg 60 proc. zadłużenia w stosunku do wysokości dochodów, który zgodnie z ustawą o finansach publicznych wyznacza limit zadłużenia - wynika z danych resortu finansów. W kolejnych 64 gminach relacja długu do dochodów przekroczyła 50 proc. W tym samym czasie zadłużonych było 310 z 314 powiatów, a także wszystkie 65 miast na prawach powiatu. Zagregowana wartość zadłużenia w kwocie planowanych dochodów we wszystkich JST wynosiła ok. 26,9 proc. Wzrost zadłużenia powoduje rosnący udział wydatków samorządów na obsługę długu, obecnie przekroczyły one już 1,1 proc. wszystkich wydatków JST.

Dane Ministerstwa Finansów dowodzą, że znacząco wzrasta również udział zadłużenia JST w łącznym zadłużeniu sektora finansów publicznych. Na koniec roku 2009 łączna wartość zadłużenia JST wynosiła 4,7 proc. łącznego zadłużenia sektora finansów publicznych (liczonego według ustawy o finansach publicznych), natomiast na koniec 2014 ten udział ma osiągnąć wartość dwukrotnie wyższą (ok. 9,4 proc.). Analitycy Ministerstwa Finansów mają na względzie, że wskazana wartość zadłużenia może odbiegać od rzeczywistej, ponieważ niektóre JST stosują rozwiązania pozwalające na ukrywaniu części długu poza oficjalnymi statystykami. Do tego rodzaju rozwiązań należy zaciąganie zobowiązań na wykonywanie zadań samorządów przez spółki komunalne, których to wyniki - zgodnie z przepisami - nie są zaliczane do zadłużenia sektora finansów publicznych.

Sytuacja z długami samorządów jest tym bardziej groźna, gdy weźmie się pod uwagę, że powyższe analizy wielkości ich zadłużenia zostały wykonane na podstawie optymistycznych założeń, jak np. uniknięcie do roku 2014 kolejnego kryzysu gospodarczego, stosunkowo niski poziom stóp procentowych czy przewidywanie umacniania się kursu złotego w stosunku do euro i dolara amerykańskiego. Łączne spełnienie tych przesłanek, zwłaszcza w kontekście kryzysu finansów państw strefy euro i zbliżania się przez nie nawet do progu bankructwa, wydaje się mało prawdopodobne. Z kolei niespełnienie założeń makroekonomicznych przyjętych przez resort finansów będzie skutkować wzrostem wysokości długu JST i wyższymi kosztami jego obsługi w kolejnych latach.

Jedną z głównych przyczyn narastania długu samorządów jest coraz większa skala podejmowanych przez nie inwestycji, zwłaszcza takich, które wymagają finansowania zewnętrznego, czyli np. zaciągania kredytów. Z statystyk Ministerstwa Finansów wynika, że istotnym czynnikiem wzrostu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (JST) jest też przekazywanie im dodatkowych zadań. Taka praktyka nie wiąże się niekiedy z powiększeniem puli środków przekazywanych samorządom z budżetu centralnego, np. przekazywanie dróg gminom na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14, poz. 60 z poźn. zm.).

Przyczyną zadłużania się niektórych gmin są zaległości spółek Skarbu Państwa, które nie odprowadzają do lokalnej kasy płatności podatku od nieruchomości. Przykładem są tu spółki PKP, które notorycznie nie płacą gminom podatku od swoich nieruchomości. Problem jest już tak nabrzmiały, że parlamentarzyści stworzyli mechanizm, który ma przeciwdziałać tego rodzaju praktykom i wpisali go do nowelizacji ustawy o komercjalizacji PKP (Dz.U. z 2000 r. nr 84, poz. 948 z późn. zm.). Prezydent RP podpisał ją 20 grudnia 2010 r. W konsekwencji od początku roku spółka PKP może przekazać jednostkom samorządu terytorialnego dworce kolejowe wraz z należącymi do nich gruntami. Warunkiem przejęcia budynku jest zachowanie w nim przez nowego właściciela obsługi podróżnych. Według nowelizacji minister infrastruktury przed wydaniem zgody na przekazanie dworca samorządowi będzie każdorazowo analizował, czy w skład nieruchomości nie wchodzą grunty pod liniami kolejowymi. Z przepisów nowelizacji wyłączono dworce kolejowe znajdujące się w pobliżu kolejowych przejść granicznych. W umowach zawieranych z samorządami powinny zostać określone m.in. termin i zakres przebudowy lub remontu dworca kolejowego, a także zakres odpowiedzialności samorządu, jeśli prace nie zostaną wykonane w terminie. W zamian za przekazane nieruchomości umarzane są zobowiązania PKP wobec samorządów. Powyższy przykład regulacji dobrze pokazuje, jak nowe przepisy obciążają samorządy nowymi obowiązkami, nie zapewniając jednocześnie przychodów, które pomogłyby samorządom wywiązać się z nich.

Większość samorządów nie ma doświadczenia w zakresie obsługi zaciągniętego długu i nie jest przygotowana do zarządzania nim. Niezależnie od ich kompetencji w tym zakresie muszą one jednak realizować podstawowe cele zarządzania długiem lokalnym - minimalizować koszty obsługi długu, redukować ryzyka związane z jego obsługą (np. podwyżka stóp procentowych czy wahania kursów wymiany walut), nie dopuścić do utraty płynności finansowej.

Dla osiągnięcia tych celów konieczne są wszechstronne kompetencje, które umożliwią dokonywanie prognoz dochodów, jakie mają być osiągane w kolejnych latach, kwot spłat zobowiązań powiększonych o odsetki, a tym samym wysokości obciążenia lokalnego budżetu z tytułu spłat i obsługi długu, stałego monitorowania poziomu długu. Dodatkowo minimalizacja kosztów obsługi długu wymaga dobrej znajomości zarządzania instrumentami dłużnymi. Wybór instrumentu dłużnego musi być dokonywany nie tylko na podstawie analizy kosztów, jakie JST poniesie z tego tytułu w przyszłości. Potrzebna jest też umiejętność oszacowania ryzyka, jakie niesie z sobą korzystanie z określonych instrumentów.

Krzysztof Polak

krzysztof.polak@infor.pl

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).