W jaki sposób samorządy powinny dbać o ochronę zabytków

Ochrona oraz opieka nad zabytkami należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Rozróżnienie pomiędzy tymi dwoma pojęciami ma istotne znaczenie. Ochrona zabytków realizowana jest bowiem przez organy administracji publicznej, czyli administracji rządowej i samorządowej, działające w publicznym interesie, zgodnie z przepisanymi im ustawowo kompetencjami. Natomiast opieka nad zabytkami ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny właściciel (posiadacz). Zgodnie z art. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej ustawa) opieka nad zabytkiem polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: naukowego badania i dokumentowania zabytku, prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytków oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem właściciela (posiadacza), a jego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone. W dalszej części artykułu omówione zostaną zadania jednostek samorządu mieszczące się w zakresie ochrony zabytków.

Jedną z form ochrony zabytków przekazaną do wyłącznej kompetencji samorządów jest tworzenie, w drodze uchwały rady gminy, parku kulturowego. Odbywa się to po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Park kulturowy to forma ochrony zabytków zbliżona do ochrony parku krajobrazowego, będącego jedną z form ochrony przyrody. Celem jego utworzenia jest ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Co należy rozumieć pod pojęciem "krajobrazu kulturowego", wyjaśnia ustawodawca w art. 3 pkt 14 ustawy. Zgodnie z tym przepisem jest to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 7 grudnia 2007 r. (II OSK 1487/07, Lex nr 424539) dla ochrony tej przestrzeni krajobrazu nie jest konieczne, aby na objętych nią nieruchomościach również znajdowały się obiekty zabytkowe. Park kulturowy przedstawia wartość kulturową jako określona całość.

Uchwała o utworzeniu parku kulturowego powinna określać jego nazwę, granice, sposób ochrony, a także szczególne zakazy i ograniczenia wprowadzone na jego terenie (wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r., II OSK 1487/07, Lex nr 424539). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, zatwierdzany przez radę gminy. Ta z kolei może utworzyć jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem, w celu realizacji zadań związanych z jego ochroną. Dla obszarów, na których go utworzono, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Park kulturowy przekraczający granice gminy może być utworzony i zarządzany na podstawie zgodnych uchwał rad gmin, na terenie których ma zostać założony.

Zakazy i ograniczenia ustanowione na terenie parku kulturowego mogą dotyczyć w szczególności:

● prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej,

● zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych,

● umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego (ograniczenie to nie dotyczy znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego),

● składowania i magazynowania odpadów.

Szczegółowe zasady tworzenia parku kulturowego, zarządzania nim oraz sporządzania planu jego ochrony w formie materiału instruktażowego zawarty jest na stronie internetowej Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

W zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia powyższych zakazów i ograniczeń, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odsyła do przepisów art. 131 - 134 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Poszkodowani będą mogli uzyskać odszkodowanie albo zażądać wykupu nieruchomości.

Wysokość odszkodowania na wniosek poszkodowanego ustala, w drodze decyzji, starosta. Przed wydaniem decyzji powinien on zasięgnąć opinii rzeczoznawcy majątkowego. Decyzja w zakresie wysokości odszkodowania jest niezaskarżalna w trybie administracyjnym. Stronie niezadowolonej z przyznanego odszkodowania przysługuje prawo wniesienia pozwu do sądu powszechnego przy zachowaniu 30-dniowego terminu wypowiedzenia, liczonego od dnia doręczenia decyzji. Pozew może wnieść również wnioskodawca, na rzecz którego starosta nie wydał decyzji w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku Obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża jednostkę samorządu terytorialnego. Jeżeli nieruchomość nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, na żądanie poszkodowanego nieruchomość powinna być wykupiona przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Przyjmuje się, że ze względu na znaczenie planowania dla społeczeństwa najważniejszą rolę pełnią plany sporządzane przez gminy. Gminy nie mogą jednak kształtować treści planów swobodnie. Władztwo planistyczne gminy, a więc przekazanie gminie kompetencji w zakresie przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu, z możliwością zastosowania w tej mierze formy aktu prawnego wiążącego, doznaje bowiem wielu ograniczeń. Muszą one m.in. uwzględniać systemy planowania przestrzennego na wyższych szczeblach struktury administracji publicznej. W zakresie odnoszącym się do ochrony zabytków i opieki nad zabytkami władztwo planistyczne gminy jest ograniczone, jeśli chodzi o zagospodarowanie zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz terenów parków kulturowych. Objęcie tych obszarów ochroną prawną stanowi bezpośrednie wiążące zagospodarowanie danego terenu, które nie może być zmienione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, wojewódzki konserwator zabytków, wpisując zabytek nieruchomy do rejestru, nie jest związany dokonanymi wcześniej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do charakteru i przeznaczenia danej nieruchomości. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno uwzględniać się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, potrzeby innych zabytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków oraz parków kulturowych.

Powyższy przepis wyraźnie rozróżnia charakter poszczególnych obiektów na zabytki rejestrowe oraz wchodzące w skład parków kulturowych i pozostałe zabytki nieruchome. Te drugie nie są objęte tak bezwzględną ochroną, jak te objęte formami ochrony, o których stanowi art. 7 pkt 1 i 3 ustawy (wpis do rejestru zabytków oraz park kulturowy). Ich potrzeby powinny być uwzględniane w procesie planowania, choć podlegają one wyważeniu z innymi wartościami wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy (np. prawem własności) w celu zapewnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

W przypadku zabytków rejestrowych oraz wchodzących w skład parków kulturowych ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadza obowiązek właściwego zagospodarowania ich otoczenia. Uwzględnienie wymogów ochrony zabytków, o którym stanowi art. 1 ust. 2 ustawy, polega więc na właściwym zagospodarowaniu przestrzenią sąsiadującą z obiektami lub terenami, które stanowią jej przedmiot. W orzecznictwie przyjmuje się w planowaniu przestrzennym, że ochroną jest objęty nie tylko zabytek, ale również jego sąsiedztwo mające wpływ na wygląd zabytku (wyrok WSA z 15 marca 2006 r., IV SA/Wa 2213/05).

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Ustanowienie tzw. strefy ochrony konserwatorskiej odnoszącej się do zabytków nieruchomych, niewpisanych do rejestru zabytków i niewchodzących w skład parku kulturowego, stanowi swoistą formę ochrony zabytków, należącą do właściwości gmin (art. 19 ust. 2 ustawy). Objęcie zabytku nieruchomego ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wywiera skutki m.in. w zakresie procesu inwestycyjno-budowlanego. Zgodnie z art. 39 ust 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Nowelizacja z 18 marca 2010 r. ustawy (dalej nowelizacja) wprowadziła nowe formy ochrony zabytków przez wprowadzenie ustaleń ochrony w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzjach o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Dotychczasowe brzmienie tego przepisu pozwalało wprowadzać ochronę konserwatorską tylko w planach zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji natomiast, gdy na terenie gminy brak było planu zagospodarowania przestrzennego, a obiekty zabytkowe nie były objęte inną formą ochrony zabytków, to nie było podstaw prawnych do zajmowania stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w przypadku wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzjach o warunkach zabudowy. Prowadziło to do sytuacji, w których podejmowano decyzje dotyczące obiektów zabytkowych, a wojewódzki konserwator zabytków nie miał środków prawnych pozwalających na interwencję w przypadku pojawienia się zagrożenia dla zabytku. Do poprawy warunków ochrony zabytków przyczyni się również umieszczenie w przedmiotowym przepisie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Ponadto zmiana art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oznacza, że decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Dotychczasowe brzmienie tego przepisu powodowało, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy nie były uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków, gdy dotyczyły obiektów zabytkowych ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Spośród zadań samorządu terytorialnego wszystkich trzech szczebli wskazać również należy samorządowe programy opieki nad zabytkami, czyli wojewódzki, powiatowy oraz gminny. Sporządzane są one na okres czterech lat, odpowiednio przez zarząd województwa, powiatu lub wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Program taki przyjmowany jest odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Następnie każdy z tych programów jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z realizacji programów zarząd województwa, powiatu oraz wójt (burmistrz lub prezydent miasta) sporządza co dwa lata sprawozdanie, które przedstawiane jest odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy. Sprawozdanie z realizacji wojewódzkiego programu opieki nad zabytkami jest ponadto przekazywane generalnemu konserwatorowi zabytków i właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w celu jego wykorzystania przy opracowywaniu, aktualizacji i realizacji krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Programy te mają na celu w szczególności:

● włączenie problemów ochrony zabytków do systemu zadań strategicznych wynikających z koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju;

● uwzględnianie uwarunkowań ochrony zabytków (w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego) łącznie z uwarunkowaniami ochrony przyrody i równowagi ekologicznej;

● zahamowanie procesów degradacji zabytków i doprowadzenie do poprawy stanu ich zachowania;

● wyeksponowanie poszczególnych zabytków oraz walorów krajobrazu kulturowego;

● podejmowanie działań zwiększających atrakcyjność zabytków dla potrzeb społecznych, turystycznych i edukacyjnych oraz wspieranie inicjatyw sprzyjających wzrostowi środków finansowych na opiekę nad zabytkami;

● określenie warunków współpracy z właścicielami zabytków, eliminujących sytuacje konfliktowe związane z wykorzystaniem tych zabytków;

● podejmowanie przedsięwzięć umożliwiających tworzenie miejsc pracy związanych z opieką nad zabytkami.

Opracowanie i uchwalenie gminnego programu opieki nad zabytkami nie powinno być traktowane jedynie jako realizacja przez gminę zadania ustawowego. Programy mają bowiem służyć rozwojowi gminy poprzez dążenie do poprawy stanu zachowania zabytków, eksponowania walorów krajobrazu kulturowego, wykorzystania zabytków na potrzeby społeczne, gospodarcze i edukacyjne. Inne ważne cele gminnego programu opieki nad zabytkami wskazane przez ustawodawcę (np. tworzenie miejsc pracy związanych z opieką nad zabytkami), sprawiają, że program ten może pełnić ważną rolę społeczną, a jego konsekwentna realizacja stać się istotnym czynnikiem rozwoju gminy. Program opieki nad zabytkami powinien pomóc w aktywnym zarządzaniu zasobem stanowiącym dziedzictwo kulturowe gminy. Wskazane w programie działania powinny być skierowane na poprawę stanu zabytków, ich adaptację i rewaloryzacjeę oraz zwiększenie dostępności do nich mieszkańców i turystów. Jednocześnie mogą przyczynić się do zwiększenia atrakcyjności regionów, podniesienia konkurencyjności oferowanych produktów turystycznych, a także szerszego od dotychczasowego wykorzystania potencjału związanego z zachowanym dziedzictwem kulturowym.

Gminny program opieki nad zabytkami, m.in. poprzez działania edukacyjne, może też budzić w lokalnej społeczności świadomość wspólnoty kulturowej, roli i znaczenia lokalnych wartości i wspólnych korzeni. Wspólna dbałość o zachowanie wartości kulturowych wzmacnia poczucie tożsamości, wspiera identyfikacje jednostki z tzw. małą ojczyzną, zacieśnia procesy integracyjne w społeczności lokalnej, minimalizując niektóre negatywne skutki globalizacji (www.nid.pl).

Obok rejestru zabytków prowadzona jest krajowa, wojewódzka oraz gminna ewidencja zabytków. Ewidencja obejmuje pojedyncze obiekty architektoniczne, zespoły budowlane (np. folwarki), zespoły urbanistyczne i ruralistyczne, stanowiska archeologiczne oraz zabytkowe parki i cmentarze. Krajową ewidencję, w formie zbioru kart ewidencyjnych, znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków, prowadzi generalny konserwator zabytków, który w praktyce powierzył ją Krajowemu Ośrodkowi Badań i Dokumentacji Zabytków. Wojewódzcy konserwatorzy zabytków prowadzą natomiast wojewódzkie ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, znajdujących się na terenie województwa. Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) ewidencjonuje zabytki w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, objętych wojewódzką ewidencją. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome:

● wpisane do rejestru;

● znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

● wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zgodnie z art. 21 ustawy ewidencja ta jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Krajową i wojewódzką ewidencję zabytków tworzą karty ewidencyjne zabytków nieruchomych, ruchomych i archeologicznych. Gminną ewidencję zabytków tworzą natomiast karty zabytków nieruchomych, prowadzone w formie uproszczonej, a zawierające podstawowe dane dotyczące miejsca położenia i właściciela zbytku oraz jedno jego zdjęcie. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego, niewpisanego do rejestru wojewódzkiej ewidencji zabytków, może nastąpić za zgodą jego właściciela. Przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart ewidencyjnych i adresowych do ewidencji oraz ich wyłączenie, zostały określone w rozporządzeniu ministra kultury z 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. nr 124, poz. 1305).

Na założenie gminnej ewidencji zabytków przewidziano dwa lata, zaś na uzupełnienie wojewódzkiej ewidencji trzy, od dnia wejścia w życie nowelizacji, tj. od 5 czerwca 2010 r.

Rzetelnie opracowana ewidencja umożliwia prowadzenie planowej polityki konserwatorskiej w zakresie wpisów do rejestru zabytków, współpracy konserwatora przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego, prac remontowo-budowlanych, dofinansowania prac konserwatorskich, przygotowywania szczegółowej dokumentacji wybranych obiektów zabytkowych, tworzenia zbioru informacji o zabytkach na określonym terenie (gmina, powiat, województwo). Ułatwia ona również podejmowanie przez konserwatorów zabytków szybkich decyzji w sprawach interwencyjnych.

Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Dotyczy to w szczególności miast, w których jest znaczny zasób zabytków nieruchomych. Gminom i powiatom, a w szczególności powiatom miejskim, wojewodowie przekazują uprawnienia dotyczące orzekania w sprawach związanych z prowadzeniem prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań przy zabytkach nieruchomych. W efekcie tego w gminach tworzone są stanowiska miejskich konserwatorów zabytków, a dotyczy to w szczególności dużych miast, będących zarazem skupiskiem znacznej ilości zabytków. Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może ponadto powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw i zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami, w tym i samorządowych instytucji kultury. Przy czym powierzenie spraw, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami, może nastąpić za zgodą organizatora właściwego dla tych instytucji.

● koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju,

● strategii rozwoju województw,

● planów zagospodarowania przestrzennego województw,

● planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej,

● analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu,

● strategii rozwoju gmin,

● studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo

● decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

● decyzji o warunkach zabudowy,

● decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.).

Ustawa z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 75, poz. 474).

Art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).

Art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).