Realizacja umowy o współpracy samorządu z partnerem prywatnym nie musi generować długu

W 2010 roku podmioty publiczne ogłosiły 61 projektów planowanych do realizacji z partnerami prywatnymi. Daje to w ujęciu procentowym wzrost rynku partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) o blisko 50 proc. w stosunku do wielkości rynku w 2009 roku - wynika z analiz ubiegłorocznych ogłoszeń umieszczanych w Biuletynie Zamówień Publicznych i w europejskim dzienniku zamówień publicznych TED (Tenders Electronic Daily). Dodatkowo, jak wynika z analiz firmy Investment Support, wartość polskiego rynku PPP w 2010 r. wyniosła 1 881 417 316,48 zł netto. Kwotę tę stanowi suma wartości jedynie 47 projektów, w przypadku których w ogłoszeniu została podana szacowana wartość inwestycji.

W 2010 roku nastąpił znaczący wzrost liczby inwestycji PPP w poszczególnych formułach ich realizacji - liczba koncesji na roboty budowlane wyniosła 34, koncesji na usługi 5, PPP w trybie koncesji - 15, a PPP w trybie zamówień publicznych - 7 inwestycji. Większość projektów PPP - aż 45 przedsięwzięć ze wszystkich 61 - została ogłoszona przez jednostki samorządu terytorialnego. Były to w ogromnej większości gminy. Do innych podmiotów ogłaszających projekty PPP należały spółki samorządowe. Najwięcej ogłoszeń pojawiło się w województwie małopolskim (13 projektów), a następnie w województwie mazowieckim i pomorskim. W 2010 r. zabrakło inwestycji PPP w województwach zachodniopomorskim i podlaskim.

Jeśli chodzi o warunki realizacji planowanych inwestycji PPP, w większości przypadków czas trwania, umowy był istotnym kryterium wyboru partnera prywatnego (w 21 przypadkach) bądź parametrem podlegającym negocjacjom (11 projektów).

Do najczęściej stosowanych warunków dopuszczenia partnera prywatnego do realizacji projektu PPP należało: posiadanie przez niego środków finansowych lub zdolności kredytowej, dysponowanie personelem zdolnym do przygotowania umowy i posiadanie polisy ubezpieczeniowej.

Podmiot publiczny zamierzał najczęściej partycypować w realizacji przedsięwzięcia PPP poprzez udostępnienie (lub przekazanie w inny sposób) nieruchomości lub innego składnika majątkowego na cele realizacji inwestycji. W 2010 r. odnotowano znaczący wzrost liczby przedsięwzięć, w których podmiot publiczny dopuścił swoje zaangażowanie finansowe (14 takich inwestycji) w projekty, co pokazuje determinację samorządów, by je zrealizować. Środki unijne zostały uwzględnione jedynie w trzech projektach PPP o charakterze sportowo-rekreacyjnym.

Od początku roku obowiązuje rozporządzenie ministra finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U. nr 252, poz. 1692). W kontekście widocznej troski resortu finansów o stan finansów publicznych, szukanie oszczędności i łatwych do przeprowadzenie cięć wydatków przepisy wspomnianego rozporządzenia zostały przez samorządy przyjęte jako nowa restrykcja wobec rozwijającej się praktyki partnerstwa publiczno-prywatnego. Pobieżne ich odczytanie potwierdza taką interpretację, studzi wśród samorządowców zapał do uruchamiania kolejnych inwestycji w formule PPP i skłania ich do zastanawiania się nad rezygnacją z tego rodzaju przedsięwzięć.

W par. 3 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia minister finansów wskazuje, że do kategorii kredytów i pożyczek stanowiących tytuły dłużne, które są zaliczane do państwowego długu publicznego, będą też zaliczane umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego. Lektura tego przepisu w oderwaniu od innych obowiązujących regulacji prowadzi do wniosku, że wszystkie zobowiązania z tytułu umów o PPP rzutują na wzrost poziomu zadłużenia samorządów. Jednak przytoczony przepis w pełnym brzmieniu stanowi przecież, że do długu publicznego zaliczane będą tylko te umowy PPP, które faktycznie mają wpływ na poziom długu publicznego. Oznacza to, że minister finansów nie miał na myśli wszystkich umów o PPP. Z mocy przepisu tylko niektóre z nich mogą być zaliczane do długu publicznego.

Omawiane przepisy rozporządzenia ministra finansów należy interpretować w kontekście innych obowiązujących regulacji. Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240) w art. 41 ust. 2 pkt 3 zobowiązuje podmioty publiczne, które zawarły umowy o PPP, do sporządzania kwartalnych sprawozdań, w których wykazany jest podział ryzyka realizacji inwestycji między partnerami. Do ryzyka tego należy m.in. wpływ realizacji przedsięwzięcia na poziom długu publicznego. Z kolei załącznik 41 do rozporządzenia ministra finansów z 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. nr 20, poz. 103) zawiera instrukcję sporządzania sprawozdań budżetowych o stanie zobowiązań z tytułu umów partnerstwa publiczno-prywatnego.

Ponadto 4 marca 2010 r. minister finansów wydał rozporządzenie w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz.U. nr 43, poz. 247). Określił w nim, że do pożyczek należy również zaliczać zobowiązania z tytułu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, w przypadku gdy umowa ta ma wpływ na poziom długu publicznego zgodnie z odrębnymi przepisami. W kontekście powyżej wspomnianych regulacji staje się jasne, że przepis par. 3 pkt 2 rozporządzenia ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. nie wnosi żadnych nowych wymagań ponad te, które już obowiązują. W dalszym ciągu do długu sektora finansów publicznych powinny być zaliczane tylko te umowy o PPP, które mają wpływ na poziom długu publicznego.

Kiedy w praktyce realizacja umowy o PPP może mieć wpływ na poziom długu publicznego? Dzieje się tak wówczas, gdy z umowy PPP wynika, że samorząd faktycznie zaciąga zobowiązania finansowe na rzecz partnera prywatnego. Takie praktyki z mocy prawa traktowane są jako obciążające sektor finansów publicznych i pogłębiające poziom jego zadłużenia. Dochodzi do tego także wówczas, gdy partner prywatny nie bierze na siebie ryzyka budowy zakontraktowanego obiektu, a również co najmniej jednego z ryzyk - dostępności czy popytu. Jeśli jednak partner prywatny przyjmie na siebie ryzyko związane z budową oraz co najmniej jedno z ryzyk (popytu i dostępności), zobowiązania samorządu z tytułu umów PPP nie będą zaliczane do długu sektora finansów publicznych.

- jednostka sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, inna osoba prawna, utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli jednostki sektora publicznego:

● finansują ją w ponad 50 proc. lub

● posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub

● sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub

● mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego, związki podmiotów, o których mowa wyżej.

● projekty wodno-kanalizacyjne,

● transport,

● infrastruktura publiczna,

● usługi wydawnicze,

● sport i rekreacja,

● gospodarka odpadami,

● gospodarka komunalna,

● kultura,

● rewitalizacja,

● ochrona zdrowia,

● budowa dróg,

● budowa parkingów,

● dystrybucja gazu,

● dystrybucja energii cieplnej i elektrycznej.

Krzysztof Polak

krzysztof.polak@infor.pl

Rozporządzenie ministra finansów z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U. nr 252, poz. 1692).