Niespójne przepisy utrudniają podział kompetencji przy zaciąganiu zobowiązań przez samorządy

Podejmowanie przez rady gmin uchwał w sprawie udzielenia konkretnemu podmiotowi określonej kwotowo pożyczki lub udzielenia w określonej wysokości poręczenia albo gwarancji jest naruszeniem kompetencji organu wykonawczego.

Przy zaciąganiu kredytów i pożyczek oraz udzielaniu poręczeń i pożyczek z budżetów gmin, powiatów i województw często niewłaściwie są stosowane przepisy dotyczące kompetencji organów. Naruszenia prawa w tym zakresie ujawniane są na etapie postępowania nadzorczego, ale niektóre sprawy trafiają również do komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W związku z tym trzeba przypomnieć, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.) "naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych". Rozbieżności w interpretacji przepisów, powodują, że w praktyce podział kompetencji organów j.s.t. przy zaciąganiu tego rodzaju zobowiązań finansowych nie zawsze jest jednoznaczny. Warto zastanowić się więc nad upoważnieniami dla organu wykonawczego do zaciągania kredytów i pożyczek oraz udzielania pożyczek, poręczeń i gwarancji. Kwestia ta uregulowana jest w ustawach ustrojowych, samorządowych oraz w ustawie o finansach publicznych.

Rada uchwali

W art. 18 ust. 2 pkt 9c i d ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zapisano, że do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy podejmowanie uchwał w sprawach dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów oraz ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym. Identyczne upoważnienia dla organu stanowiącego zawarte są w art. 12 pkt 8c i 8d ustawy z 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz w art. 18 pkt 19c i 19d ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).

Powstaje pytanie, w jaki sposób z tak określonych kompetencji korzysta organ stanowiący. Aby odpowiedzieć na nie, należy zajrzeć do ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), która w art. 212 ust. 1 pkt 6 stanowi, że uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych na cele wymienione w art. 89 ust. 1 ustawy, to znaczy na:

● pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu,

● finansowanie planowanego deficytu,

● spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych,

● wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków unijnych.

Warto zwrócić uwagę, że limit obejmuje kredyty i pożyczki zaciągane w danym roku budżetowym bez podziału na długo- i krótkoterminowe. Jest to niespójne z cytowanymi wcześniej ustawami samorządowymi, w myśl których do kompetencji organu stanowiącego należy przecież ustalenie limitu kredytów i pożyczek krótkoterminowych, które mogą być zaciągane w danym roku budżetowym przez organ wykonawczy. Ustawodawca jakby pominął uregulowania zapisane w ustawach ustrojowych i wprowadził odrębne uregulowanie w art. 212 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którymi organ stanowiący w uchwale budżetowej może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek, a nawet emitowania papierów wartościowych na cele wymienione w ustawie. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie prawne nastręcza problemy w zakresie jego wykładni, gdyż pozostaje w sprzeczności z wymienionymi wcześniej przepisami ustaw samorządowych, stanowiących o wyłącznej kompetencji organu stanowiącego do zaciągania kredytów i pożyczek długoterminowych, emitowania obligacji i obowiązku ustalenia kwoty, do wysokości której organ wykonawczy może samodzielnie zaciągać kredyty i pożyczki krótkoterminowe.

Z upoważnienia, które ma charakter ogólny, wynika, że dotyczy wszystkich kredytów, tj. długo- i krótkoterminowych, ale nie tylko tych, których termin spłaty przypada w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte, co oznacza, że terminy spłaty kredytów krótkoterminowych mogą wykraczać poza rok budżetowy.

Większe wątpliwości dotyczą interpretacji przepisów związanych z udzielaniem pożyczek oraz poręczeń i gwarancji przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt i ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 pkt d ustawy o samorządzie powiatowym i art. 18 pkt 19d ustawy o samorządzie województwa do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy ustalenie maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta lub zarząd w roku budżetowym. Jednocześnie zgodnie z art. 94 ustawy o finansach publicznych jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, których łączna kwota określana jest w uchwale budżetowej, a na podstawie art. 202 pkt 7 ustawy o finansach publicznych istnieje obowiązek ujęcia w budżecie kwoty wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym zgodnie z zawartą umową.

Jak widać, w przedstawionych regulacjach brakuje zapisu stanowiącego wprost o obowiązku ujęcia w uchwale budżetowej kwoty, do wysokości której organ wykonawczy mógłby udzielić pożyczki.

Wójt poręczy

Wydaje się, że do tego celu może służyć zapis w art. 212 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, który zawiera inne postanowienia organu wykonawczego dotyczące budżetu jednostki. Można więc przyjąć, że istnieje podstawa prawna do określenia przez organ stanowiący w uchwale budżetowej maksymalnej kwoty pożyczek, poręczeń i gwarancji udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. Nie ma też przeszkód, aby wyłączna kompetencja organu stanowiącego mogła być wypełniona również przez podjęcie odrębnej uchwały w sprawie ustalenia kwoty, do wysokości której wójt może udzielać w roku budżetowym pożyczek, poręczeń i gwarancji. Jeżeli kwoty te zostaną ustalone w uchwale budżetowej, to decyzję w sprawie podmiotu i wysokości udzielanej pożyczki czy poręczanej kwoty lub gwarancji powinien podjąć wyłącznie organ wykonawczy. Zasada ta dotyczy nie tylko pożyczek spłacanych w danym roku budżetowym czy poręczeń lub gwarancji, które są udzielane do końca roku budżetowego.

Użyte w przepisach samorządowych sformułowanie "udzielanych w roku budżetowym" wyznacza tylko sekwencję czasową podjęcia decyzji przez wójta lub zarząd, a nie stanowi ograniczenia co do okresu, na który zaciągane jest zobowiązanie. Tym samym spotykane w praktyce przypadki zgody przez radę na udzielenie konkretnego poręczenia lub pożyczki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. Brak jest również argumentów uzasadniających pogląd, że pożyczka lub poręczenie wykraczające poza rok budżetowy może być udzielane wyłącznie przez organ stanowiący.

Podsumowując, stwierdzić trzeba, że podstawą zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych przez organ wykonawczy jest stosowne upoważnienie w uchwale budżetowej, o którym mowa w ustawie o finansach publicznych. Natomiast udzielanie pożyczek i poręczeń lub gwarancji uwarunkowane jest umieszczeniem w uchwale budżetowej zapisów wyznaczających odrębne górne ich limity w danym roku budżetowym. Dodać też trzeba, że podejmowanie przez organy stanowiące - mimo wyznaczenia limitów - uchwał w sprawie udzielenia konkretnemu podmiotowi określonej kwotowo pożyczki lub udzielenia w określonej wysokości poręczenia lub gwarancji jest naruszeniem kompetencji organu wykonawczego. W świetle przedstawionego stanu prawnego z naruszeniem prawa podejmowane są również uchwały organów stanowiących w sprawie wyrażenia zgody lub upoważnienia organów wykonawczych do zaciągania tego rodzaju zobowiązań.

Józef Stęplowski

członek kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach