Do 30 czerwca rada gminy oceni wykonanie budżetu

Udzielenie absolutorium to potwierdzenie zgodnego z prawem prowadzenia w roku budżetowym gospodarki finansowej i wykonania budżetu według planu. Jest ono zatem wyrazem aprobaty sposobu wykonania tego konkretnego zadania, a nie ogólną oceną działania organu wykonawczego.

To jeden z podstawowych sposobów kontroli finansowej w samorządzie, sprawowanej przez organ stanowiący (czyli radę gminy, powiatu bądź województwa) wobec organu wykonawczego (czyli wójta, burmistrza lub prezydenta miasta albo zarządu powiatu czy województwa).

Rekomendacja komisji rewizyjnej

Istotną rolę w postępowaniu absolutoryjnym odgrywa komisja rewizyjna rady gminy. Opiniuje ona wykonanie budżetu, biorąc pod uwagę także inne materiały, m.in. z prowadzonych przez siebie kontroli. Komisja uwzględnia kryterium legalności działania wójta, a także gospodarność, rzetelność, celowość działania.

Następnie występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium wójtowi. Wniosek musi być spójny z oceną wykonania budżetu wyrażoną w opinii.

W dokumencie tym komisja zawiera również jego pisemne uzasadnienie. Wniosek musi jednoznacznie wskazywać, czy komisja proponuje udzielić absolutorium, czy nie.

Dokument ten opiniuje regionalna izba obrachunkowa (dalej RIO). Sprzyja to zwiększeniu poziomu fachowości oraz obiektywizmu w ocenie stanu wykonania budżetu gminy. Nie oznacza jednak, że organy gminy muszą w pełni podzielać wnioski zawarte w opinii RIO. Powinny jednak ustosunkować się do nich, nie mogą przejść nad nimi do porządku dziennego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2001 r., SA/Bk 1049/01, FK 2002/2/55). Brak opinii RIO w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego gminy stanowi istotne naruszenie prawa.

Wniosek komisji rewizyjnej opiniuje trzyosobowy skład orzekający kolegium izby nie później niż w ciągu 14 dni od jego wpłynięcia do izby. Od uchwały składu orzekającego służy odwołanie do pełnego składu kolegium w terminie 14 dni od doręczenia. Opinia RIO, podobnie jak sporządzona przez komisję rewizyjną, powinna zostać zaprezentowana na forum rady gminy przed powzięciem uchwały w sprawie absolutorium.

Wniosek w sprawie absolutorium komisja rewizyjna przedstawia radzie gminy do 15 czerwca. Nie podlega on głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady o stopniu wykonania budżetu (por. np. wyrok z 12 lipca 2002 r., I SA/Lu 525/02, Legalis). Komisja rewizyjna jest organem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień. Nie może więc narzucić treści uchwały, jaką rada ma podjąć. Ta nie jest związana wnioskiem (por. wyrok NSA z 2 lipca 2008, II GSK 225/08, LexPolonica nr 2217809). [przykład 1]

Luka w przepisach

Zgodnie z art. 28a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), dalej: u.s.g. uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Analogicznie postępuje rada powiatu. Gdy projekt nie uzyska bezwzględnej większości, nie ma problemu z oceną sytuacji w sprawie absolutorium dla zarządu powiatu (zarządu województwa). W tym przypadku odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium oznacza podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Takiego przepisu brakuje w odniesieniu do uchwał absolutoryjnych podejmowanych przez rady gmin.

Sposób rozwiązania tego problemu zaproponował WSA w Poznaniu w wyroku z 17 lutego 2011 r. (I SA/Po 921/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to zresztą pogląd powszechnie reprezentowany w orzecznictwie. Zdaniem sądu poddana pod głosowanie uchwała powinna mieć treść pozytywną, tj. brzmienie: "w sprawie udzielenia absolutorium". Tylko oddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium.

Problematyczna sytuacja występowałaby w sytuacji poddania pod głosowanie uchwały "w sprawie nieudzielenia absolutorium". Nieuzyskania przez nią bezwzględnej większości głosów w przypadku np. wstrzymania się od głosu wszystkich radnych nie można zakwalifikować jako udzielenia absolutorium. Żaden z przepisów u.s.g. nie przewiduje też ponownego głosowania w sprawie uchwały o przeciwnej treści. Z kolei nikt nie może zmusić radnych do zmiany stanowiska i jest teoretycznie możliwe, że ponownie wstrzymaliby się od głosu. To spowodowałoby brak rozstrzygnięcia w kwestii absolutorium, co zdaniem poznańskiego sądu także jest nie do zaakceptowania. Udzielenie albo nieudzielenie absolutorium jest dla gminy kwestią zasadniczą. Ta ocena ma na celu ustalenie, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za rok budżetowy był zgodny, czy nie z uchwalonym budżetem. Może też rozpocząć procedurę referendum.

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 1994 r., SA/Gd 1697/93, 22 marca 1996 r. t SA/Gd 3695/95). Natomiast nieudzielenie absolutorium z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2002 r., I SA/Po 1606/01, Legalis).

Podkreśla się również, że badaniu nadzorczemu dokonywanemu przez RIO podlegają nie tylko tryb podejmowania uchwały w przedmiocie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium, ale również materialne przesłanki jej uchwalenia. W procesie udzielania absolutorium konieczne jest ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy.

Dokonując oceny wykonania budżetu, rada jednostki samorządu terytorialnego powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, nie zaś koncentrować się na wybranych jego elementach czy też kwestiach wręcz z nim niezwiązanych (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, Legalis). [przykład 2]

W powiecie inaczej

Podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium nie dotyczy sytuacji, gdy uchwała zostanie podjęta przed upływem dziewięciu miesięcy od wyboru wójta i nie później niż na dziewięć miesięcy przed zakończeniem kadencji. Z kolei uchwała rady powiatu w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd powiatu został odwołany z innej przyczyny.

Rada powiatu rozpoznaje sprawę odwołania zarządu na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium. Po zapoznaniu się z opiniami komisji rewizyjnej i regionalnej izby obrachunkowej oraz z uchwałą regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady powiatu o nieudzieleniu zarządowi absolutorium radni mogą odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady w głosowaniu imiennym.

Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum. Musi zawierać: pytanie dotyczące referendum, termin jego przeprowadzenia, wzór karty do głosowania i kalendarz czynności z tym związanych. Uchwała ta jest ogłaszana w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podlega bezzwłocznemu rozplakatowaniu lub ogłoszeniu w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie.

Przykład 1

Wniosek nie wiąże

Komisja rewizyjna przyjęła wniosek o nieudzielenie burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu. RIO opiniując ten dokument, stwierdziła, że jest on nienależycie uzasadniony. Rada miasta przyjęła uchwałę udzielającą absolutorium. RIO w trybie nadzoru orzekło nieważność uchwały z powodu poddania pod głosowanie projektu uchwały niezgodnego z wnioskiem komisji rewizyjnej. Sprawa ostatecznie trafiła do sądu. Ten nie zgodził się ze stanowiskiem RIO i wskazał, że do wyłącznej kompetencji komisji rewizyjnej należy opiniowanie całościowego wykonania budżetu i występowanie z formalnym wnioskiem do rady w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Rada gminy natomiast, podejmując uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium, musi wziąć pod uwagę stanowisko komisji. Jednak to właśnie rada gminy ma prawo do decydowania o treści uchwały (wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2011 r., I SA/Po 921/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przykład 2

Kwestie merytoryczne

Regionalna izba obrachunkowa orzekła o nieważności uchwały rady miejskiej o nieudzielaniu burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu. W uzasadnieniu swojej decyzji RIO stwierdził, że uchwała ta została przyjęta z naruszeniem prawa. Podjęta ona została z przyczyn innych niż wykonanie budżetu. Z protokołu przebiegu sesji wynikało, że na żadnym etapie procesu absolutoryjnego nie uwzględniono zastrzeżeń formułowanych przez RIO ani też nie starano się do nich odnieść. Burmistrz przed komisją rewizyjną stwierdził, że częściowe niewykonanie planowanych wydatków nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, za które nie ponosi odpowiedzialności. Jednak ani komisja, ani rada złożonych wyjaśnień nie uwzględniły, nie podając powodów. Niepodważana była również wiarygodność składanych przez burmistrza wyjaśnień. Zdaniem RIO w procesie absolutoryjnym, w razie wątpliwości, należało przeprowadzić ich ewentualną weryfikację. Taka jest bowiem rola rady miejskiej i komisji rewizyjnej. Uchwałę RIO gmina zaskarżyła do sądu. Ten zgodził się ze stanowiskiem izby obrachunkowej i oddalił skargę (wyrok WSA w Gdańsku z 25 października 2010 r., I SA/Gd 782/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ważne

Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której pozytywnej opinii o wykonaniu budżetu towarzyszyłby wniosek o nieudzielanie absolutorium i na odwrót

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl

Podstawa prawna

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.).