W budżecie samorządu nie ma dodatkowych środków na pokrycie niedoszacowanych kosztów

W 2011 r. prawie 90 samorządów rozwiązało umowę na realizację projektów unijnych (np. gmina Chełmek zrezygnowała z projektu "Budowa instalacji pozyskiwania energii cieplnej dla basenu w Chełmku"). Jakie błędy prowadzą do realizacji takiego scenariusza?

Zmiany urzędowych wytycznych oraz zasad realizacji projektów unijnych podążają w kierunku coraz mocniejszego powiązania możliwości skutecznego rozliczenia finansowego projektu z precyzyjną realizacją jego założeń. Tym samym szanse na pozytywną weryfikację końcowego wniosku o płatność mają tylko ci samorządowi beneficjenci, którzy wykażą pełne zrealizowanie zakładanych w projekcie wskaźników i celów do osiągnięcia. Świadomość tych wymagań powoduje, że samorządy - beneficjenci niejednokrotnie wycofują się z trudnych do realizacji projektów już we wczesnej fazie ich realizacji. Jest to działanie zachowawcze, minimalizujące negatywne skutki konieczności ewentualnego zwrotu przyznanej dotacji wraz z odsetkami. Niejednokrotnie samorządy zmuszone są rozwiązać umowę o dofinansowanie projektu w trakcie jego realizacji. Ma to miejsce w szczególności w przypadku znacznego wzrostu cen w stosunku do założeń przyjętych w budżecie projektu przy jednoczesnym braku zgody na aktualizację kosztorysu. Często po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego okazuje się, iż bez zwiększenia środków finansowych na pokrycie danego wydatku nie ma możliwości zrealizowania planowanych działań. Nie zawsze budżet gminy czy powiatu jest w stanie wyasygnować dodatkowe środki na pokrycie takiej luki. Brak zdolności finansowej budżetu powiatu/gminy oraz brak zgody organów nadrzędnych na proponowane rozwiązania w postaci zmian budżetu, wysokości wkładu własnego, czy harmonogramu realizacji projektu, mogą skutkować koniecznością wystąpienia do instytucji zarządzającej/pośredniczącej (dalej: IZ/IP) z pismem wypowiadającym umowę na realizację projektu przez samorząd.

Jakie typowe błędy popełniają samorządy w trakcie przygotowania projektów unijnych, a jakie w trakcie ich realizacji?

Najpoważniejsze błędy w procesie tworzenia projektów unijnych dotyczą złego oszacowania w szczegółowym budżecie projektu zarówno planowanych do osiągnięcia wskaźników, jak i wydatków. Dlatego tak ważne jest prowadzenie szeroko zakrojonych konsultacji dotyczących planowanych działań z poszczególnymi jednostkami samorządu, które mają być odpowiedzialne za realizację projektu. Podstawą oszacowania wskaźników projektu powinny być odniesienia do wiarygodnych źródeł - danych statystycznych (np. GUS) czy do badań prowadzonych w danym zakresie. W odniesieniu do projektów realizowanych przez samorządy istotne jest odniesienie wskaźników do danych lokalnych i przedstawienie miejscowego tła problemu, na który projekt ma być odpowiedzią. Beneficjenci, którzy rzetelnie i wiarygodnie ustalają wskaźniki projektu, nie mają potem problemów ze zrealizowaniem zakładanych rezultatów. Poważne skutki niesie ze sobą błędne oszacowanie kosztów projektu, w tym szczególnie niedoszacowanie wydatków, które później w trakcie realizacji projektu okazują się wydatkami niezbędnymi do poniesienia, aby projekt został pomyślnie zrealizowany. W takiej sytuacji beneficjent funduszy, czyli samorząd, musi uznać uprzednio niezaplanowany koszt jako wydatek niekwalifikowalny, a tym samym ponieść go ze środków własnych. Niejednokrotnie wydatki takie są sporym obciążeniem dla budżetu gminy i stają się przyczyną rozwiązania przez samorząd umowy na realizację projektu.

Do czego samorząd beneficjent zobowiązuje się, podpisując umowę na realizację projektu dotowanego z funduszy europejskich?

Przed rozpoczęciem realizacji projektu beneficjent podpisuje umowę o dofinansowanie projektu z IZ/IP. Umowa ta określa szczegółowo zasady, tryb i warunki transferu środków pochodzących z dofinansowania oraz ich wykorzystywanie do realizacji projektu. Znajdują się w niej zapisy dotyczące wzajemnych zobowiązań stron unijnego przedsięwzięcia. Dla beneficjenta (samorządu) są to w szczególności zobowiązania do: realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (przestrzeganie budżetu, harmonogramu) i pokrywania ze środków własnych wszelkich wydatków niekwalifikowalnych, które powstaną w trakcie realizacji projektu. W przypadku projektów z wymaganym wkładem własnym jednym z zobowiązań jest również wniesienie przez beneficjenta tego wkładu własnego w wysokości określonej kwotowo oraz procentowo w odniesieniu do wartości projektu. Ponadto umowa zobowiązuje beneficjenta do realizacji projektu z należytą starannością, do ponoszenia wydatków projektu w sposób celowy, rzetelny i racjonalny, a także do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej dotyczącej realizacji projektu. W trakcie realizacji projektu beneficjent powinien też pamiętać, iż każde istotne odstępstwo od toku realizacji projektu ustalonego we wniosku o dofinansowanie powinno zostać skonsultowane z instytucją, z którą umowa o dofinansowanie projektu została podpisana. Niejednokrotnie wymaga to uzyskania zgody tej instytucji na ewentualne wprowadzenie zmian do projektu. Umowa o dofinansowanie projektu zawiera zapisy dotyczące m.in. obowiązku monitorowania projektu przez beneficjenta, w tym przeprowadzania pomiarów z góry określonych wskaźników (produkty i rezultaty projektu), a także obowiązku terminowej sprawozdawczości z realizacji projektu oraz gotowości poddania się kontrolom oraz ewentualnym audytom zewnętrznym, jeżeli są one przewidywane dla danego projektu. Warto również nadmienić o rutynowych obowiązkach każdego beneficjenta, dotyczących określonego czasu przechowywania dokumentacji związanej z realizacją projektu, jak i informowania społeczeństwa o współfinansowaniu projektu z funduszy unijnych i promowania wyników realizacji projektu w otoczeniu. Jeśli w trakcie realizacji projektu powstają materiały drukowane, zdjęciowe, audiowizualne itp., które mówią o projekcie, to beneficjent - zgodnie z postanowieniami umowy - powinien je nieodpłatnie udostępnić IZ/IP. Chodzi o gromadzenie informacji o danym funduszu, programie czy konkretnym projekcie oraz o promocję.

W jakim zakresie samorządy mają obowiązek stosowania przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych w trakcie realizacji projektów unijnych? Jakie problemy mogą wyniknąć z niedostatków stosowania tej ustawy?

Umowa o dofinansowanie realizacji projektu unijnego zawiera też zapisy dotyczące obowiązku stosowania przez samorządy będące beneficjentami funduszy unijnych przepisów ustawy z 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.). W szczególności samorząd zobowiązany jest do udostępniania wszelkich dowodów dotyczących udzielania zamówienia publicznego na żądanie IZ/IP, przekazywania tej instytucji informacji o wynikach kontroli przeprowadzanych przez pPrezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz o zaleceniach pokontrolnych. Ponadto w przypadku zamówień, dla których istnieje obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich (rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 16 grudnia 2011 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, Dz.U. nr 282, poz. 1649), beneficjent zobowiązany jest do przekazania IZ/IP projektu ogłoszenia, a często również specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

W przypadku naruszenia ustawy - Prawo zamówień publicznych lub wytycznych dotyczących udzielania zamówień IZ/IP może stosować korekty finansowe. Ustaleniu wysokości korekty służą tzw. taryfikator lub wytyczne Komisji Europejskiej COCOF 07/0037/03-PL23. Korekta finansowa dotyczy całości wydatków kwalifikowalnych i odnosi się zarówno do środków wspólnotowych, jak i krajowych, przy uwzględnieniu proporcji wynikającej z udziału tych środków w ramach wydatków kwalifikowalnych. Warto też nadmienić, iż IZ/IP może odstąpić od umowy o dofinansowanie realizacji projektu lub ją rozwiązać, jeżeli prezes Urzędu Zamówień Publicznych w wyniku kontroli stwierdzi istotne naruszenia, które miały wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w procesie realizacji projektu.

W jakich sytuacjach może dojść do wstrzymania wypłaty dotacji unijnych na podstawie umowy, a nawet do żądania ich zwrotu?

Jeśli beneficjent nie będzie przestrzegać zapisów umowy o dofinansowanie realizacji projektu, IZ/IP ma prawo wstrzymać wypłatę tzw. zaliczek na poczet realizacji projektu, a nawet rozwiązać umowę oraz zażądać zwrotu dotychczas poniesionych kosztów projektu wraz z należnymi odsetkami. W szczególności chodzi o sytuacje, gdy beneficjent nie rozpocznie realizacji projektu w terminie trzech miesięcy od daty przyjętej w umowie jako data rozpoczęcia realizacji projektu (z przyczyn przez siebie zawinionych), zaprzestanie realizacji projektu, rażąco utrudnia przeprowadzania kontroli, nie przedkłada lub składa nieterminowo dokumenty stanowiące rozliczenie z poszczególnych etapów realizacji projektu. IZ/IP ma takie prawo również w sytuacji, gdy przedstawione dokumenty rozliczające poszczególne etapy wskazują na rażące zaniedbania w postaci opóźnień realizacji w stosunku do harmonogramu czy przekroczeń wydatków w stosunku do budżetu projektu. Także nieprzestrzeganie procedur udzielania zamówień publicznych oraz przejrzystości, jawności i uczciwej konkurencji przy wydatkowaniu środków unijnych może prowadzić do przykrych dla beneficjenta skutków w postaci rozwiązania umowy na realizację projektu. Podstawową kwestią każdego projektu są przyjęte w nim wskaźniki. Odstępstwa od ich realizacji w stosunku do zakładanych w projekcie planów mogą stanowić podstawę do żądania zwrotu części lub całości środków projektu. W wyjątkowych sytuacjach, gdy realizacja wskaźnika nie była zależna od beneficjenta (działanie siły wyższej, wystąpienie niemożliwych do przewidzenia ryzyk itp.), IZ/IP mogą odstąpić od anulowania umowy. Warunkiem jest jednak to, żeby argumentacja beneficjenta była zasadna i została przyjęta przez IZ/IP.

Kto, w jakim zakresie i kiedy może kontrolować unijny projekt realizowany przez samorząd?

Projekty unijne są przede wszystkim kontrolowane przez IZ/IP, które są stroną umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Kontrole takie mogą być przeprowadzane zarówno w trakcie realizacji projektu (kontrole planowe, zgodne z planem kontroli na dany rok, a także kontrole doraźne), jak i po zakończeniu realizacji projektu i złożeniu wniosku o płatność końcową. Kontrole w trakcie realizacji projektu mają na celu stwierdzenie, czy projekt jest realizowany zgodnie z podpisaną umową, a także zgodnie z przepisami krajowymi i wspólnotowym. Kontrola na końcu realizacji projektu ma na celu naoczne stwierdzenie, czy projekt został pomyślnie sfinalizowany, czy osiągnięte zostały założone we wniosku cele oraz czy beneficjent może udowodnić osiągnięcie wskaźników projektu (rezultaty, produkty), a także czy dokumentacja projektu, jej oznakowanie i sposób przechowywania są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie wytycznymi danego programu. Prócz IZ/IP, projekt realizowany przez beneficjenta może być kontrolowany m.in. przez: prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, Najwyższą Izbę Kontroli, regionalne izby obrachunkowe, urzędy kontroli skarbowej, służby Komisji Europejskiej, Europejski Trybunał Obrachunkowy czy Europejski Urząd ds. Zwalczania Oszustw (tzw. OLAF).

Rzetelnie ustalone wskaźniki unijnego projektu umożliwiają jego bezproblemową realizację i osiągnięcie zakładanych rezultatów. Błędne oszacowanie kosztów, w tym szczególnie niedoszacowanie wydatków, często go przekreśla

@RY1@i02/2012/047/i02.2012.047.088000300.802.jpg@RY2@

materiały prasowe

Ewa Nowińska, ekspert zajmujący się oceną wniosków o unijne dotacje, pracownik Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach

Rozmawiał Krzysztof Polak