Dobrze jest należeć tu i tam, ale kosztuje to miliony złotych

Roczna wysokość składek obliczana jest dla każdej jednostki samorządu terytorialnego proporcjonalnie do liczby mieszkańców. W każdym roku składki te sumują się w wielomilionowe kwoty.

Pieniądz publiczny czy nie

Gminy, powiaty i województwa samorządowe, a także instytucje im podległe, realizując swoje zadania, zarządzają pieniędzmi publicznymi. Z tego powodu podlegają określonym rygorom. Z kolei organizacje samorządowe żadnym takim ograniczeniom nie podlegają. Pytanie, czy powinny. Jeśli bowiem uznać, że składki członkowskie, wpłacane im ze środków publicznych, nadal są pieniędzmi publicznymi, to oczywiście tak. Jeśli zaś nie - to nie. Trudno jednak w obowiązujących ustawach znaleźć precyzyjną odpowiedź na pytanie, kiedy pieniądz publiczny przestaje być publiczny.

Zapytani o to samorządowcy w większości odpowiadają odruchowo: "Nigdy". Po chwili jednak przestają już być tak zdecydowani i kategoryczni. Płacą przecież z samorządowej kasy za rozmaite usługi oraz towary. Ze środków samorządowych finansowane są też, w części lub w całości, najróżniejsze lokalne przedsięwzięcia. Co do zasadności tych wydatków także nie ma wątpliwości.

Czy jednak pieniądze wyjmowane z kasy samorządu i przekazywane w formie składki członkowskiej do kasy organizacji samorządowej, a tam łączące się z innymi składkami w jedną wielomilionową kwotę, nadal są pieniędzmi publicznymi, czy już nie?

Za każdą statystyczną głowę

Zgodnie z uchwałą władz Związku Województw RP składka członkowska wynosi 3,5 gr od każdego mieszkańca województwa. Związek Powiatów Polskich pobiera od swoich członków po 12 gr za mieszkańca. Związek Miast Polskich po 25 gr, ale z uwzględnieniem tabeli ulg: miasta liczące od 100 do 500 tys. mieszkańców mają rabat 22 proc., od 500 tys. do 1 mln - 32 proc., a ponad 1 mln - 40 proc.

Łączną wysokość składki oblicza się na podstawie wybranych danych Głównego Urzędu Statystycznego dotyczących stanu ludności w Polsce. W sumie daje to wcale niebagatelne kwoty. W 2013 roku w kasie Związku Województw RP połączą się one w sumę ponad 1,3 mln zł i jest to cały roczny budżet tej organizacji. W Związku Powiatów Polskich tegoroczne składki dają ponad 3 mln zł, a w Związku Miast Polskich niemal 3,8 mln zł, co stanowi ok. 40 proc. budżetów, jakimi rocznie dysponuje każda z tych dwu organizacji.

Samorządem, który w 2012 roku opłacił najniższą składkę na rzecz ZPP, jest powiat sejneński (2,3 tys. zł), najwyższą składkę wpłaciło zaś miasto stołeczne Warszawa (187 tys. zł). W ZMP także największym płatnikiem była Warszawa (262 tys. zł), najmniejszym zaś - Dolsk (401,18 zł).

Wielokrotne liczenie

Obecnie do Związku Miast Polskich należą 302 miasta, co stanowi 33,25 proc. gmin miejskich oraz miast na prawach powiatu, w których jednak mieszka w sumie ok. 73 proc. miejskiej ludności całego kraju. Związek Powiatów Polskich zrzesza 315 samorządów powiatowych, co stanowi 83 proc. ogółu jednostek tego szczebla. Przynależność do Związku Województw RP jest stuprocentowa.

Wynika z tego, że każda statystyczna obywatelska głowa w Polsce w każdym roku przynajmniej jeden raz jest uwzględniana przy kalkulowaniu wysokości składki dla organizacji samorządowej. Niektóre zaś głowy uwzględniane są w podobnych wyliczankach po wielokroć. Wiele samorządów bowiem należy jednocześnie do kilku rozmaitych stowarzyszeń i zależy to w równej mierze od potrzeby integrowania się z podobnymi sobie, co od fantazji wójta, burmistrza, starosty czy prezydenta miasta.

Na cele statutowe

Zebrane w formie składek członkowskich pieniądze wydawane są, najogólniej mówiąc, na realizację celów statutowych organizacji. Lista spraw finansowanych z tych środków brzmi bardzo ogólnikowo.

Związek Województw RP swoje wydatki dzieli na dwie grupy: związane z realizacją zadań statutowych oraz pozostałe. W pierwszej grupie jest m.in. organizacja posiedzeń organów statutowych, komisji problemowych i zespołów eksperckich, utrzymanie portalu internetowego, konferencje, szkolenia, wydawnictwa i ekspertyzy oraz podróże służbowe. Wydatki pozostałe to wynagrodzenia, składki na ZUS, czynsz za lokale, zakupy materiałów, usług i środków trwałych oraz rezerwa budżetowa.

W Związku Miast Polskich składka również przeznaczana jest na działania statutowe "mające na celu wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz dążenie do gospodarczego i kulturalnego rozwoju miast polskich". Definicja ta obejmuje m.in.: reprezentowanie, inicjowanie i opiniowanie projektów aktów prawnych, propagowanie wymiany doświadczeń, działalność wydawniczą, szkoleniową i promocyjną, pracę informacyjną, konsultacyjną i programową, a także inspirowanie i podejmowanie wspólnych inicjatyw mających wpływ na rozwój i bogacenie się miast oraz służących ich kulturalnemu rozwojowi.

W Związku Powiatów Polskich działalność statutowa obejmuje m.in. reprezentowanie powiatów, opiniowanie projektów aktów prawnych, a także prowadzenie działalności informacyjnej, konsultacyjnej i programowej.

Te zawarte w statutach okrągłe zdania można jednak - beż żadnej szkody dla zawartych w nich treści - zapisać nieco prościej. Bo czym naprawdę zajmują się organizacje samorządowe? Organizują niezliczone spotkania, podczas których toczone są dyskusje i formułowane kolejne stanowiska, które potem rozsyła się do posłów oraz ministerialnych urzędników. Zlecają też opracowania kolejnych ekspertyz, opisujących dramatycznie trudną sytuację samorządów w każdej dziedzinie.

Wydaje się, że korporacje samorządowe robią to wszystko, aby jakoś się uwiarygodnić i uzasadnić swoje istnienie w oczach członków, którzy je utrzymują. Mają wszak swoje potrzeby: biura coraz większe, zatrudnienie w nich z roku na rok liczniejsze, a wystrój coraz bogatszy. Na przykład Związek Powiatów Polskich dysponuje dwoma reprezentacyjnymi siedzibami: jedna w Nowym Sączu, a druga - jeszcze bardziej ekskluzywna - na najwyższym piętrze Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie. Skądś trzeba na to brać. Najłatwiej, jak się okazuje, z kieszeni mieszkańców gmin i powiatów. Sytuacja komfortowa, bo i płatnik solidny. Tym bardziej pewny, że najczęściej zupełnie nieświadomy tego, iż płaci.

Jaka kontrola

Znawcy przedmiotu twierdzą, że pieniądze publiczne zawsze pozostają publiczne i przez to wydatki podlegają określonym ograniczeniom i kontroli. Warto się więc zastanowić, kto podejmuje decyzje finansowe w stowarzyszeniach samorządowych i kto je monitoruje. O tym, ile pieniędzy i na co wydać, decydują kolegialnie zarządy lub prezydia zarządów poszczególnych organizacji. Doświadczenie pokazuje, że wybór potrzeb jest tu dość swobodny, a lista priorytetów elastyczna.

Ogromnie ważne jest monitorowanie wydatków w trakcie realizacji oraz rozliczanie ich po zakończeniu sprawy. Można się zastanawiać, czy wyrywkowy nadzór wewnętrzny wystarcza. Żaden z członków komisji rewizyjnej w Związku Powiatów Polskich nie chce wprawdzie powiedzieć tego publicznie, jednak w bardziej poufnych rozmowach kilku przyznaje, że ich wiedza na temat przepływów finansowych w ZPP z wielu powodów jest bardzo ograniczona. Nie mają możliwości, nie mają czasu, nie mają wiedzy...

Na koniec, wciąż otwarte pozostaje pytanie, czy jednostki samorządu terytorialnego, utrzymujące się z publicznych podatków mają moralne prawo tak ogromną część tych pieniędzy oddawać Związkowi Powiatów Polskich, Związkowi Miast Polskich, Związkowi Województw, Związkowi Gmin Wiejskich, Unii Metropolii, Unii Miasteczek i innym jeszcze organizacjom.

Powiat sławieński wszelkie swoje dylematy w tej sprawie przeciął, podejmując decyzję o wystąpieniu ze Związku Powiatów Polskich. Uzasadniając ją, napisano m.in., że "uczestnictwo (...) w ZPP ma jedynie cel reprezentacyjny, a składka płacona (na rok 2012 wynosi 6297,61 zł) jest niewspółmiernie wysoka do korzyści, jakie powiat czerpie z przynależności do związku".

Alicja Wejner

dgp@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/117/i02.2013.117.08800080e.802.jpg@RY2@

Prof. Hanna Kuzińska Katedra Finansów w Akademii Leona Koźmińskiego

Korporacje samorządowe funkcjonują jako stowarzyszenia. Składki wpływające do nich od samorządów pozostają pieniędzmi publicznymi. Jako takie podlegają kontroli sprawowanej np. przez Najwyższą Izbę Kontroli. Wynika to z art. 2 ustawy o NIK, której dano uprawnienie do kontrolowania różnych jednostek organizacyjnych (nawet przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki komunalne. Można sprawdzić, jak wywiązują się z realizacji zadań im zleconych lub powierzonych.

Autonomia stowarzyszeń nie oznacza zatem, że jakiekolwiek środki wpłacane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą pozostawać poza kontrolą. Naruszałoby to zasadę jawności finansów publicznych, której intencja została jasno wyrażona w ustawie o finansach publicznych: gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Gdyby ustawodawca chciał wyłączyć z kontroli środki publiczne przekazywane stowarzyszeniom, mielibyśmy nie lada kłopot. Otrzymują one bowiem, na równi z innymi podmiotami pozarządowymi, znaczne dotacje celowe i zwykle dobrze wykonują zadania publiczne. Zawsze wcześniej podpisują z podmiotem publicznym stosowną umowę, która zapewnia staranną kontrolę nad sposobem wykorzystania dotacji.