Nadmierne skrępowanie ustawami

Zwiększenie samodzielności organizatorskiej jednostek samorządu terytorialnego byłoby jednym ze sposobów optymalizacji kosztów wspólnot oraz racjonalizacji zarządzania. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez Forum Od-nowa i Związek Miast Polskich, najbardziej dolegliwe ograniczenia w tym zakresie zawierają ustawy: o systemie oświaty (dalej u.s.o.), o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) oraz o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej u.p.z.). Właśnie w tych rozległych i kosztownych dziedzinach samorząd pełni najszersze funkcje usługowe, więc tu samodzielność byłaby najbardziej wskazana.

Przepisy dotyczące zadań oświatowych w większości przypadków powinny się odnosić nie do konkretnych jednostek organizacyjnych JST, lecz do samorządu jako takiego. To dane wspólnoty odpowiadają bowiem za realizację konkretnego zadania publicznego, zaś jednostki organizacyjne tylko je wykonują w zakresie określonym przez samorząd. W ustawie brakuje zbilansowania przepisów odnoszących się wprost do przedszkoli i szkół oraz zadań samorządów w ogólności. Potrzebne są regulacje dające możliwość kreowania polityki oświatowej przez organ wspólnoty.

Cechą charakterystyczną u.s.o. jest opis systemu oświaty od strony obowiązków podmiotów publicznych - organów prowadzących szkoły i samych szkół. Powyższe rozwiązanie niesie ze sobą wady związane z kazuistyką przepisów tej ustawy, brakiem jej przejrzystości i ograniczeniem samodzielności samorządów. Utrudnione jest też rozpoznanie kompetencji wszystkich wskazanych w ustawie podmiotów. Należy oddzielić kwestie organizacyjne (i te przypisać organowi prowadzącemu) od edukacyjno-wychowawczych, które powinny być wykonywane przez organ prowadzący wspólnie z innym podmiotami.

Konieczne są rezygnacja z limitu liczby uczniów w szkole, powyżej którego nie można przekazać jej stowarzyszeniu, oraz zniesienie wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora o planowanym przekazaniu szkoły. Należy dopuścić możliwość powstawania zespołów szkół tego samego typu, a także wprowadzić procedurę ich łączenia bez konieczności przeprowadzania likwidacji. Ustawa powinna też umożliwiać organom samorządowym wybór innych niż jednostka budżetowa form prowadzenia szkół i placówek.

W u.p.s. nadmierny akcent położony jest na struktury organizacyjne pomocy społecznej: obowiązkowo działające i rozbudowane instytucje, pracowników, którzy muszą spełniać dokładnie określone wymagania i występować w ściśle zdefiniowanych rolach, szczegółowe standardy, liczne procedury. Formy prawnego ograniczania samodzielności organizatorskiej to przede wszystkim nakaz posiadania określonych jednostek organizacyjnych, czyli ośrodków pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie oraz regionalnych OPS, przypisanie zadań publicznych własnych i zleconych bezpośrednio do tych instytucji zamiast do JST oraz zakaz lub ograniczenie możliwości ich łączenia. Problemem jest też nakaz zatrudniania pracowników i posiadania określonych struktur wewnętrznych w instytucjach, zakaz zlecania przez JST zadań publicznych podmiotom zewnętrznym (outsourcingu) i ograniczenie odpłatności za usługi.

Samodzielność organizatorska JST, obok zapewnienia odpowiednich źródeł finansowych, stanowi kluczowy warunek skutecznej realizacji zadań przez samorządy. Jej zwiększanie powinno bazować na czytelnym podziale kompetencji pomiędzy administracją centralną a samorządami. Ta pierwsza ma tworzyć jedynie ramę merytorycznego funkcjonowania sektora pomocy społecznej, zaś organy samorządowe odpowiadać za sposób realizowania usług: zasoby pomocy społecznej i ich wykorzystanie, czyli organizowanie, planowanie, tworzenie, zlecanie, współfinansowanie i sprawozdawanie, a także naliczanie oraz wypłacanie świadczeń. Zarówno zadania publiczne, jak i czynności w ich ramach muszą być przypisane bezpośrednio do JST lub ich organów, a nie do poszczególnych instytucji.

Kluczowe jest stwierdzenie, że samorządy powinny jedynie "zapewniać" realizację zadań pomocy społecznej, a nie "wykonywać". Nie może to oznaczać zobowiązania do "prowadzenia" lub "utrzymywania" instytucji. Nastąpiłaby więc likwidacja obowiązku posiadania przez wspólnoty urzędów pomocy społecznej, choć chętne JST będą mogły je prowadzić. Samorządy powinny mieć możliwość wyboru podmiotu, któremu mogłyby przekazać takie instytucje. Mogłyby to być np. organizacja pozarządowa, podmiot prywatny albo wspólnie parę gmin.

Ograniczenie samodzielności organizatorskiej JST grupuje się w dwa problemy: prymat instytucji - jednostek organizacyjnych - nad samorządem i odgórne ustalanie limitów ilościowych lub finansowych dotyczących zadań samorządów.

Nadrzędną propozycją jest więc likwidacja prawnego nakazu posiadania jednostek organizacyjnych jako obligatoryjnych wykonawców określonych zadań oraz umożliwienie każdej JST podejmowania samodzielnej decyzji odnośnie do wyboru ich dostarczyciela. Z u.p.z. powinny zniknąć zapisy wskazujące, że wykonawcą jakichkolwiek działań z jej zakresu jest jednostka organizacyjna samorządu, jej pracownicy i/lub kierownik. Zamiast tego należałoby wpisać podmiot wykonujący daną usługę. Ważne jest też odejście od nadawania konkretnych kompetencji jednostkom organizacyjnym na rzecz przekazania ich bądź JST, bądź podmiotowi realizującemu dane zadanie.

Kolejny punkt to zezwolenie samorządom na podejmowanie decyzji o liczbie pracowników w danej placówce. Postulowane byłoby danie organom wykonawczym JST większych uprawnień, gdyż to one odpowiadają przed mieszkańcami za prowadzenie i efekty dostarczenia usług.

@RY1@i02/2014/222/i02.2014.222.00000040a.802.jpg@RY2@

Agata Dąmbska Forum Od-nowa

Agata Dąmbska

Forum Od-nowa